关于对腐败现象制度控制的思考 

    ——兼论建立健全惩治和预防腐败体系中的制度建设
    福建省纪委政研室

    新形势下推进反腐倡廉，迫切需要加强制度建设。当前，我国处于体制转轨、结构调整的时期，客观上存在诱发腐败的多方面因素，包括制度上存在漏洞。本文结合近几年来发生的一些典型案例，试图研究制度缺陷与发生违纪违法案件之间的关系，并就如何通过加强制度建设，健全完善制度机制，防止腐败现象滋生，提出对策措施和建议。
    一、制度建设在预防和遏制腐败中的作用
    制度，一直是社会科学研究的一个重要对象。制度经济学认为，制度是一个社会游戏规则，是为了决定人们相互关系而人为设定的一些制约。社会学认为，制度是围绕着某种社会需要非常稳定地组合在一起的一套规范、价值标准、地位和角色。尽管表述不同，但学者们在制度一词的基本含义上还是有着一定的共识，都认为制度是人类共同生活所需要的约束个体行为的规则。笔者认为，制度实际上就是人们行为必须遵守的规则。
    加强制度建设，健全和完善制度机制是控制腐败现象的重要途径。客观上，腐败发生的原因不止一个。曾经被学者认定为腐败原因的就有：权力、政治制度、政府对经济生活的过度干预、人性的弱点或人的欲望、文化等等。但是，一个和腐败现象发生关联度最大的原因是制度或体制上的漏洞或缺陷。这些漏洞或缺陷也被称之为“腐败机会”。2001年5月，在荷兰海牙召开的第二届政府间国际反腐倡廉论坛认为，90％的腐败行为都与“腐败机会”有关。腐败实际上就是拥有了公共权力的意志薄弱者利用“腐败机会”， 用公共权力在市场中寻找租金，实现权钱交易。这被西方普遍形容为“权力寻租”。有专家测算，中国从上世纪90年代以来，每年由于官员腐败造成的直接经济损失大约在9875亿～12570亿之间，大体相当于GDP的13.2～16.8%之间。而1999年全年挽救回来的经济损失只有15亿元，这还不包括在查处案件中大量的人力、物力和财力的花费。这种状况告诉我们，要遏止腐败滋生蔓延的势头，防止腐败带来的严重后果，必须在保持惩治腐败的高压态势，坚决惩治腐败的同时，必须着力治本，有效地加强制度建设。制度建设，就是通过制度创新和法制建设，以国家法律法规、党内法规和各种规章制度来规范行为、制约权力，建立公开、透明、高效、廉洁的权力运行机制，完善“不能腐败”的防范机制，“不敢腐败”的惩处机制，使一切腐败行为都能及时曝光，使受到应有的惩处成为一切腐败行为的必然结果。
    在反腐败工作中，制度问题带有根本性。党的十五大提出：反腐败必须“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键”；“通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”。按照这一新的思路，实行制度创新从源头上预防和治理腐败被提高到战略高度来认识。从１９９８年开始，党中央、国务院相继出台了许多重大措施。这其中包括：军队、武警和政法机关一律不再从事经商活动；中央党政机关与所办经济实体和直属企业脱钩；公检法机关和行政执法部门实行收支两条线；抓紧建立有形建筑市场；大力推行政务公开，等等。十六大报告指出：要“坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本力度，加强教育、发展民主、健全法制、强化监督、创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题。”十六届三中全会提出“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。去年底，党中央颁布了我党成立以来制定颁布的第一部党内监督法规，《中国共产党党内监督条例（试行）》。2003年，全国纪检监察法规工作会议提出，在2010年前建立起能够适应新时期党的建设和全面建设小康社会需要的中国特色党风廉政和反腐败法规制度体系。可以预测的是，随着法律法规和规章制度的健全和完善，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制。腐败的机会将逐渐丧失，腐败现象必将进一步得到控制。
    二、制度建设中所存在的问题
    近几年来，制度建设取得了长足进展，一大批惩治和预防腐败的法律法规制度相继出台，在控制腐败现象方面发挥了积极的作用。然而，反腐败形势依然比较严峻。“有些腐败现象仍然突出，有些还在滋生蔓延”，这说明制度建设还需要大力加强。从查处的案件看，在制度建设中，有三个方面的问题需要引起重视。
    （一）现有的法律法规制度无法对官员财产实施有效的监督控制。腐败的基本表现是权钱交易，腐败分子是不惜一切攫取金钱。因此，健全财产监督控制制度是预防腐败的重要手段。目前，我国实行的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，无法对官员的财产实施有效的监督。对官员财产的控制监督不力，直接导致了查处的滞后性。现在查处的腐败分子往往是几年前就收受贿赂。如田凤岐在1997年5月至1998年11月，在担任中共沈阳市委副书记期间，就利用职务上的便利，为他人在申请银行贷款、成立房地产公司、职务晋升等方面牟取利益，单独或通过亲属收受他人贿赂的财物折合人民币254万余元。然而，这些问题直到他担任辽宁省高级人民法院院长并继续利用职务上的便利，为他人在承揽法院办公大楼工程设计、工程装修等方面牟取利益，单独或通过亲属收受他人贿赂的财物折合人民币76万余元，才暴露并被查处。今年8月11日，海南省高级法院原副院长娄某受贿、巨额财产来源不明案在海南中级法院开庭审理。根据报道，检察机关所指控的的受贿行为是发生在1997年担任省法制局分管行政复议工作的副局长期间。至今已有七年，他调任高级法院副院长也有六年了。由于查处的滞后性，使许多意志薄弱的人往往还有侥幸心理，为攫取金钱铤而走险。
法律法规无法对官员财产实施有效监督控制，导致的另一个直接后果是，腐败分子的大量外逃。最近几年，一个令人震惊的事实是，相当一部分腐败分子在位期间猛捞猛刮，有计划有步骤地向海外转移资产，一有风吹草动，逃之夭夭。最高人民检察院于2001年公布的数字是“外逃海外的贪官4000多名，涉案金额50多亿美元”。之后，在外逃贪官的名单上，增添了不少人物：国家电力公司原总经理、正部级官员高严，河南省烟草专卖局原局长蒋基芳，中国银行广东开平支行原行长许超凡，有的外逃贪官涉案金额过亿。 
    这些官员出逃前身居高位，其大肆敛财却未暴露，最为典型的是杨秀珠。据报道，2003年4月20日中午，58岁的浙江省建设厅原副厅长杨秀珠，携同女儿、女婿、外孙女等从上海浦东国际机场出境。他们经由新加坡，转道至美国，那里，有她多年前置下的五处高级房产。可是，有关部门对其在位时贪赃枉法，并在国外置下房产却一无所知。这反映出官员财产失去监督的问题是相当严重，深层次的原因在于，缺乏对官员财产有效监督的法律法规制度。
   （二）现有的法律法规制度对权力的制约不力。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中写道：“一切有权力的人容易滥用权力，这是万古不变的经验，防止滥用权力的办法，就是以权力制约权力。”如果不通过法律法规制度明确细致地加以规范权力的行使，就会导致行使权力的人员滥用权力，随之而来的问题是腐败的滋生。党的十五大以来受处分的省部级干部中，超过一半是因为收受贿赂被查处的。从揭露出来的腐败行为看，个别大权在手的领导干部常常插手微观领域，包括一些高级领导干部直接去管微观的事情，诸如工程发包、土地批租、项目审批、资金调拨等。胡长清、成克杰之流几乎都有这一嗜好，原因很简单，在法律法规制度对领导干部行使权力的制约不力、权力运作不透明的情况下，通过这些资源配置的具体运作最便于腐败分子攫取金钱。最近通报的黑龙江省绥化市原市委书记马德案件就很典型。他把权力作为牟取私利的工具，利用职务之便，大搞权钱交易，卖官敛财。经查，马德在任职期间，先后收受多人贿赂及礼金达2385万元，马德案件涉及绥化市各级各部门主要领导干部达50多人。马德在绥化市任党政主要领导6年的时间里，严重破坏党的民主集中制原则，独断专行、狂妄自大，容不得不同意见。马德在交待中说，“我在绥化是一把手，权力是至高无上的，我要定什么事情，没有定不下来的，如果我没那么大的权力，或是有什么能对我实行点约束，我也不会有那么大的胆子，收那么多的钱，也就不会犯这么大的罪。”这番话也反映出制约权力的法规制度薄弱与腐败现象的发生有着直接的关系。
　　最近，交通厅长纷纷落马再次反映了法律法规制度对权力制约不力。从四川省交通厅厅长刘中山开始，先后有贵州、广东、广西、湖南、河南等多省交通厅长犯下经济大案。河南更是创下了三任交通厅长“前腐后继”的犯罪记录。据《中国青年报》报道，目前一共有8个省的交通系统“一把手”出了问题，也就是说目前超过四分之一省份的省级交通厅官员腐败问题浮出了水面。　
　　这么多的交通厅长垮台，深层次的原因是在交通领域法律法规制度对这些厅长的权力制约不力。因为，我国现行的交通投资体制是在交通系统内部封闭运行，采用“投资、建设、管理、运营”“四位一体”的管理模式。一项交通建设工程从立项论证、招标设计、施工监理、预算拨款到竣工验收，几乎都由交通厅独家负责或牵头。资金流向何处、项目能否成立、工程由谁承揽，虽然有各种各样的环节在牵制，但是缺乏具体有效的可操作和便于监督的制度规范，最后的拍板权实际上掌握在交通厅长手上。１９９８年以来，中国交通基础设施建设进入快速增长期。投资开始大幅攀升，２００３年，交通领域投资达到３５００亿元。而且，国家的许多投资失去监督。根据国家审计署的报告，2003年，财政部在批复和追加交通部预算时，同意交通部将车辆购置税435.2亿元直接拨付地方交通部门，用于公路建设，这部分资金的使用就脱离了地方政府、人大的管理和监督。在大量的资金运行过程中，缺乏相应的制度设计，导致政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力绝对化，个人的意志常常会由于没有压力和牵制而轻易地进入权力过程，如果不能够自律，在金钱诱惑下，滑向腐败的泥潭，已是必然结果。
    （三）有的规章制度没有起到预防腐败的作用。一是许多规章制度形同虚设。一些单位规章制度是“贴在墙上，说在嘴上，做做样子，搞搞形式”。最典型的是沈阳物价局。沈阳市物价局共制定出各种规章制度49项共150多条，分别以《加强机关党风廉政建设有关规定》和《沈阳市物价局管理制度》汇编成册，并人手一份。然而，用物价局机关干部的话说：“各项规章制度对王秀珍仅是一纸空文”而已。二是有些单位和部门规章制度缺乏针对性。如，福州市某车管所也定了许多制度，但是并没有针对管理中的漏洞加以防范，特别是对检测人员搞“包检”的行为如何防范并没有具体措施。1994年、1998年，该所就曾两次因“包检”问题被检察机关查处，共有13人被判处有期徒刑。可是，由于规章制度缺乏针对性，2002年又有18人因“包检”问题被查处，呈现出四年一次的周期性。
　  三、 加强制度建设的对策和建议
    原苏联部长会议主席雷日科夫曾引用过一句很有哲理的话——“权力应当成为一种负担。当它是负担时就会稳如泰山。而当权力变成一种乐趣时，那么一切也就完了。”那些疯狂于买官卖官，那些舍性命地追逐于金钱的案例，足以证明，如果体制机制和制度不健全，那么，权力在一些人那里就成了一种可以方便地谋私、谋利的乐趣。因此，为了控制腐败现象，必须编织严密的制度之网。要进一步健全法制和党内民主制度，完善纪检监察工作制度和巡视制度，加强干部监督管理制度建设，深化行政审批制度、财政管理体制、投资体制、干部人事制度以及司法体制、金融体制等方面的改革，建立防范腐败的体制、机制和制度。针对查办的案件所反映的问题，笔者认为，为了控制权钱交易的腐败现象，在制度建设中，要把财产监督与权力制约作为重点，注重制度的质量。
　  （一）建立健全监督国家机关工作人员财产状况的法律法规制度。世界各国反腐经验表明，强化对官员财产的监督控制是预防和惩治腐败的有效途径。无论是要解决查处的滞后性问题，还是要防止腐败分子“捞了就跑，跑了就了”的问题，根本途径还是通过制度建设，严密监督控制官员的财产，让意志薄弱者不敢贪赃枉法，使贪官贪不到钱，也跑不出去。对官员财产实施有效的监督，需要建立三个方面的法律制度。一是制定财产申报方面的法律。详细规定财产申报的对象、内容（除公职人员本人外，还包括其配偶及受抚养的子女的有关情况），明确接受和审查申报的机关。二是制定财产公开和核查的法律制度，将各级官员的财产情况公之于众，接受人民群众的监督，对虚报、瞒报的，实施严厉的惩处。三是要完善金融实名制和反洗钱方面的法律法规，将受贿犯罪的收入纳入洗钱犯罪的范围。
    （二）完善规范权力运行的法律法规，特别是要健全涉及权力制约的法律法规制度。腐败现象的滋生蔓延说明现行的法律法规制度对授权后权力运行过程的控制力和约束力还不足。而权力失控后，加之经济和社会的诱因，必然发生滥用的情形，正所谓“绝对的权力绝对腐败”。为此，通过制度建设，建立健全对权力的有效制约是解决权力滥用的重要途径。一是要完善法律法规，健全分权与制衡的权力结构，以权力制约权力。要通过法律法规严格规范领导干部议事决策范围和议事决策程序，对权力进行分割，使权力不过分集中在少数人手中。法律法规要严格制约领导班子主要负责人的权力。针对“一把手”权力过分集中的问题，对不同性质的权力进行适当的分解，使决策职能、执行职能和监督职能相对独立行使，形成对“一把手”权力进行有效制约的机制。建立公众参与、专家论证、政府决定相结合的行政决策机制，完善科学化、民主化、规范化的行政决策程序，实行重大问题集体决策制度和决策跟踪反馈、决策责任追究制度。二是要完善政务公开方面的法律法规制度。从查办的案件看，权力的滥用往往是在权力运行不透明的情况下发生的，通过制度建设防止暗箱操作是控制腐败现象的重要措施。正如李金华在接受央视《时空连线》记者采访时所说的：审计报告公开的重要目的之一，就是通过审计报告的公开，促进政府部门行政行为的公开透明，这是“解决当前存在的腐败问题以及其它一些问题的一个很重要的办法”。 要以法律的形式确立政务公开的制度，除涉及国家秘密外的公务活动均应以法的强制形式向社会公开，充分利用现代信息技术公开公务活动，使权力的行使过程做到公开透明，接受社会各方面的监督。
    （三）注重法律法规制度的质量。制度建设要起到预防和惩治腐败的作用，必须提高法律法规制度的质量。检验法律法规制度质量的最终标准是反腐败工作的实践。要提高制度建设的质量，关键要深入调查研究，深入反腐倡廉第一线，广泛听取社会大众的意见，要剖析案件，查找容易滋生腐败的源头问题，研究防范和治理的对策。其次，要增强法规制度的针对性。制度的设计应当针对管理中的漏洞和薄弱环节，着眼于规范权力的运行，防止权力的滥用。法规制度规范的内容必须反映控制腐败的要求，并且表达准确。第三，要将预防腐败寓于决策之中，针对实际情况着眼防范。凡出台重大决策，要深入调查，周密论证，防患于未然，以严密的法规制度强化对行政权力和经济活动的监督，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，防止出现“先腐败再治理”的被动局面。