中国共产党党内监督条例（试行）》（下称《条例》）的颁布实施，是党内监督理论和实践的重大成果。《条例》将各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人确定为党内监督的重点对象，不仅抓住和突出了党内监督的重点，而且抓住和突出了党内监督的难点。本文拟围绕对重点对象的监督，就当前贯彻落实《条例》中存在的问题进行剖析，提出通过体制机制创新完善对重点对象监督的构想。
    一、当前对重点对象监督中存在的问题及成因分析
   《条例》颁布实施以来，各级党组织按照中央要求认真组织学习，开展调查研究，制定配套制度，抓好督促检查，为《条例》的贯彻落实营造了良好的社会氛围。但也必须看到，一些地方、部门和单位在贯彻落实《条例》时，围绕对重点对象的监督还存在不少问题。主要表现在以下几个方面：
   （一）缺乏监督的主动性。《条例》规定，党内监督工作在党委统一领导下，各监督主体各负其责，依照规定的原则和程序履行职责。即党委是党内监督工作的领导者和组织者，纪委是党委实施党内监督的协助者、组织协调者和督促检查者，党委委员、纪委委员、党员和党代会代表是党内监督工作的主要参与者和监督者。然而，一些基层党组织在贯彻落实《条例》时，没有结合各自实际对重点对象进行监督，有的甚至连自己应承担的监督责任都不明确，形成了党委缺位，纪委不到位的现象。而一些普通党员对一些党组织主要负责人及其成员存在的问题又不愿监督、不敢监督。由于监督主体缺乏履行职责的主动性，使《条例》规定的对重点对象的监督在一些地方停留在表面上。
    （二）缺乏监督的及时性。《条例》规定的十项制度中，有八项制度是着眼于事前和事中监督，既使是事后监督的信访处理和罢免或撤换，也特别强调监督的及时性。但是，一些党组织在贯彻落实《条例》时，对重点对象的监督方式没有随着《条例》的颁布实施而改变，通过加强对重点监督对象在运行权力过程的控制，确保事前监督的到位，而是仍按照原有的工作模式通过查案进行事后监督，致使对重点监督对象的监督工作找不到着力点，头痛医头，脚痛医脚，陷于被动状态。
   （三）缺乏监督的有效性。《条例》规定了党内监督的重点对象、各监督主体应履行的职责和遵守的制度，并要求各地区、各部门和各单位结合实际贯彻落实。而一些党组织在贯彻落实《条例》时，只进行一般性的宣传号召，没有针对《条例》中对重点对象监督的原则性内容，结合本地区、本部门、本单位的工作实际，从实体和程序上进行细化量化，做到特点突出、职责明确、规范具体。由于对重点对象监督的内容缺乏有效性，使一些党组织《条例》对重点对象的监督流于形式。
    （四）缺乏监督的严肃性。《条例》规定，各级党委、纪委应当按照规定履行监督职责，对不履行或不正确履行监督职责、不遵守监督制度的，视情节追究责任。实际上，一些党组织在贯彻落实《条例》时，并没有将对重点对象监督的内容列入检查范围，对检查中发现不履行或不正确履行监督职责、不遵守监督制度的人员，没有严格按照规定进行责任追究，破坏了对重点对象监督的严肃性。
    综合对以上问题的分析，我们认为，对《条例》规定的重点对象监督不到位，固然与党员特别是党员领导干部监督与被监督的意识薄弱有关，但现行领导体制、机制存在的缺陷则是更深层次的原因。
   （一）权力配置不到位。目前，党内实行“议行合一”的党委领导体制，党委集决策、执行、监督三权于一身，成为一级党组织中唯一的领导机关，其主要负责人具有三重身份。作为监督者，党委领导班子拥有决策权和执行权，能够统揽全局、全面领导和协调监督工作。另一方面，党委班子作为被监督对象，掌握有决策权和执行权，如果没有取得他们的支持，监督工作很难开展。这种权力配置模式造成监督上的缺陷，表现为在同级监督上的不便。纪委作为党内专门的监督机构，实行的是同级党委和上级纪委的双重领导，但关系纪委班子成员切身利益的决定权掌握在同级党委手中，这必然削弱监督机构对同级党委的监督力度，必然影响监督机关对重点对象监督的主动性。
    （二）党务公开不到位。《行政许可法》的颁布实施，推动了政务公开的健康发展。与政务公开相比，党务公开虽然也进行了尝试，如《条例》制定了“重要情况通报和报告”制度以及各地实行领导干部任前公示制度等等，其目的都是为了保障党员和各级党组织对重点对象行使权力享有知情权，但这些制度仍回避了党组织主要负责人及其成员在行使权力时容易滋生腐败的环节，没有将权力运作过程公开，只是将权力运行结果公开，让党员和党组织被动地接受。由于党内事务公开不到位，党内权力运行缺乏透明度，使各级党委委员、纪委委员、党代会代表，特别是普通党员对党内事务的信息知之不多，特别是对一些党内重点监督对象利用权力搞“暗箱操作”，进行权钱交易、权权交易、权色交易等现象则知之甚少，无法履行《条例》赋予自己的监督职责。     
    （三）制度建设不到位。《条例》是党内监督工作的基础性法规。由于全国各地的情况不同，它只能对涉及重点对象的相关制度作出原则性规定，并要求各级党组织结合各自实际，制定出合理而刚性、可行而有效的规范。然而，一些党组织的领导长期在党内处于特殊地位，“特权”思想、“官本位”思想严重，在党内事务中已习惯搞“个人说了算”，担心开展这方面工作会限制自己的权力。因此，不主动结合工作实际制定相应的议事规则，不希望真正从实体上和程序上的内容、环节、责任对自己拥有的决策权进行严格规范。有的为了做表面文章，应付上级检查，虽也制定了议事规则，但回避了对决策范围、责任以及决策程序等细化量化的关键环节，使集体决策模式仍保持原样，决策一言堂、用人一句话、花钱一支笔的现象依然存在，甚至少数人仍将形式上的集体决策变成个人谋取私利、逃避责任的工具。由于一些党组织没有很好地建立对重点对象监督的相关配套制度，或建立的配套制度缺乏针对性和可操作性，从而影响了对重点对象监督的力度。
   （四）监督意识不到位。一是一些党组织的领导不重视党内监督工作。有的认为党内监督是纪检机关的事情，自己的主要任务是抓经济抓业务，分出时间和精力抓监督会影响经济指标的完成，以致对《条例》规定的监督职责应付了事；有的好人主义、部门保护主义严重，发现本部门或下属单位存在问题，听之任之，视而不见，甚至当有关部门查出问题时还为违纪人员说情；有的因自己在廉洁自律方面存在一些问题，腰杆子不硬，对《条例》规定的监督职责不敢抓、不敢管、不敢碰硬。以上原因使党内监督工作在一些党组织出现缺位的现象。二是一些纪委主要领导对《条例》学习不够深入、研究不够透彻，没有认识到《条例》的实施具有划时代的意义，没有认识到《条例》已为党内监督转向“主动进攻”、“制度反腐”、“事前监督”提供了制度保障，仍按照原有的工作思路开展事后监督，使纪委作为实施党内监督的协助者、组织协调者和督促检查者出现工作不到位的现象。
    二、完善对重点对象监督制度的构想
    加强对重点对象的监督，是贯彻落实《条例》的关键环节。因此，必须通过体制机制的创新，建立一套以发展党内民主为基础，以健全党内制度为保障，以强化党内监督为关键的制约监督配套体系，从源头上预防和治理腐败，为加强党的执政能力建设，推进社会主义政治文明的整体发展提供政治保证。
    （一）加强政治思想教育，进一步增强重点对象履行监督职责和接受监督的自觉性。加强党内监督，对加强党的执政能力建设具有至关重要的作用。各级党组织在贯彻落实《条例》时，要从讲政治、讲大局的高度加强对同级和下级党组织领导班子成员的思想教育，努力提高其正确履行监督职责和主动接受监督的自觉性。一是要认真组织领导班子成员学习邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六届四中全会精神，使其能从思想上真正解决“为谁执政”、“靠谁执政”、“怎么执政”的问题，树立科学执政、民主执政、依法执政的理念，自觉克服“特权”思想、“官本位”思想，克服“个人说了算”、“一言堂”的不良习惯，接受党组织和党员群众的监督。自觉克服重经济工作、轻监督工作以及好人主义 、部门保护主义的思想，增强正确履行监督职责的自觉性。二是要进一步深化《条例》的学习，使各级领导熟悉和精通《条例》规定的内容，进一步明确职权与职责、权力与责任、权力与义务是统一的整体，明确只享受权力而不履行职责就是失职，明确权力必须接受监督是法定的义务，自觉履行监督职责，自觉接受监督。三是加强对领导干部分管部门工作人员的教育，保证领导干部“看好自己的门，管好自己的人”。对在抓监督工作中失职的领导干部，敢于按照《条例》的规定严格责任追究制度，确保党和人民赋予的权力沿着正确的轨道运行。四是要加大《条例》的社会宣传力度，营造舆论氛围，把党内监督与党外监督相结合，激发群众参与党内监督的热情，推动党内监督工作持续、深入、健康的发展。
     （二）完善相关配套制度，构建规范重点对象用权的刚性规则。党的建设实践反复证明，没有以制度为载体的监督是没有秩序的监督，没有以制度为保障的监督是软弱的监督。因此，各级党组织在贯彻落实《条例》时，必须把制度建设放在首位，通过对用权制度可行性和约束力的研究和设计，按照程序优先原则对权力运作过程和效果进行整体控制，有效遏制腐败和失职渎职等损害公共利益的行为，提高对重点对象监督的质量和效果。一是要明确《条例》规定的十项制度的使用范围。如《条例》对决策议事规则的原则、内容已作了明确规定，各地在建立健全决策议事规则时，要将《条例》规定的有关方针政策的大事、全局性的问题、重要干部的选拔任用等重大问题的内容具体化，并由领导集体事先设定决策议事内容的各类事项。对党组织领导班子多数成员认为某一事项应属重大问题范围的，领导班子主要负责人应召开会议对该问题进行集体讨论。如果领导班子多数成员的意见与主要负责人的意见有分歧，党组织有权利和义务将该问题向上级党组织报告情况，以防止重大问题由个人或少数人决定。二是要对《条例》规定的十项制度的原则和内容设定具体的程序规定。程序合法是实体公正的前提和保证。如在设定决策议事程序时必须包括预决策、准备材料、提前通知、充分讨论、逐项表决、做出决策、形成纪要、通报内容等八个环节。议题提交领导集体正式决策之前，应先由相关部门调查、论证和表决，符合规定的材料才能提交领导集体议事及表决。会前要向全体领导班子成员通报决策内容，保证其有个调查酝酿的过程，除突发事件和紧急情况外，不准搞临时动议。会中要充分发扬民主，让每个领导班子成员在民主讨论中畅所欲言，各抒己见。表决要严格按照少数服从多数的原则，切实执行一人一票表决制，对一些重大而敏感的问题要积极推行票决制。会议记录人要对每个领导的发言、表决结果作“原汁原味”的详细记录并形成会议记要。会后要将决策的过程、结果以适当方式在一定范围内公开，接受上级和下级党组织和党员群众监督。决策议事时应按照程序设定的环节次序进行，缺少其中一个环节或者颠倒次序，监督人员应及时予以纠正，对拒不纠正的，应宣布决策议事结果无效。三是《条例》规定的十项制度都应明确责任并对禁止性行为作具体规定。明确责任主体的目的，是防止责任缺位，对禁止性行为作具体规定，有利于在责任缺位的情形下追究失职者责任。如集体决策的责任主体为党组织主要负责人及其成员、倡议者和实施者，对决策失职并造成严重后果时，按照责任主体所违反禁止性规定的条款，按照直接责任、主要领导责任和重要领导责任三种责任形式，追究责任主体的责任。四是《条例》规定的十项制度都要设定检查监督程序。要明确所设定的制度由谁监督，怎么监督，对检查出的问题如何处理等。如在设定决策议事规则的检查监督程序时，要明确规定上级监督机构有权或委托下级监督机构对执行决策议事规则情况进行监督检查等。
      （三）推行党内事务公开，确保重点对象的权力接受党员群众的有效监督。阳光是最好的防腐剂。党员群众只有享有充分的知情权，才能更好地行使参与权、选择权和决定权。各级党组织在贯彻落实《条例》时，要把推行党务公开作为一项重要内容抓实抓好，确保重点对象用权的公开透明，接受党员群众的有效监督。一是要围绕《条例》规定的七项内容和十项制度，将党组织领导班子自身建设情况、党组织主要负责人及其成员讨论重大问题情况、党组织对干部的任用情况、党组织领导班子成员廉洁自律情况以及规范党组织领导班子成员行使权力的相关规定予以公开。特别是党组织主要负责人及其成员在讨论决定容易滋生腐败和引发不公的事项，涉及党员群众切身利益的热点问题，只要不涉及党内秘密和个人隐私，都应最大限度地公开。二是应公开的内容要征求党组织主要负责人及成员意见并经主要负责人签批后通过有关会议、通报、党组织活动栏、新闻媒体等公开。做到常规性工作定期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作随时公开。公开期间，党组织应指定专门机构和人员收集整理党员群众反映的意见和要求，对党员群众提出的合理建议要积极采纳，对党员群众反映的问题要及时加以解决，暂时无法解决的，要负责做好说明解释工作。与此同时，要认真贯彻落实《党员权利保障条例》，从制度上保障党的优良作风的形成和巩固，为激发党员群众积极维护自身的民主权利，对重点对象用权敢于监督、善于监督创造良好的社会氛围。
    （四）创新监督检查机制，确保对重点对象使用权力进行及时有效的监督。加强对权力运作过程和效果的整体控制，是从源头上预防和治理腐败的根本措施。各级党组织在贯彻落实《条例》时，要在监督理念、监督方式上与时俱进，从纠错型监督转向履职型监督，从专注于权力是否腐败转向对权力运作过程和效果的整体控制，确保监督的及时性和有效性。一是要加强对重点对象权力运作过程的监督检查。如上级监督机构的监督人员或受上级监督机构委托的监督人员在对重点对象讨论重大问题监督检查时，要监督议事的程序设计是否严密、权力主体是否存在变通程序、颠倒程序、删减程序等违反程序的行为、会议纪要是否记录详细、党组织主要负责人有否先定调子或存在诱导性发言、党组织成员有否正确履行职责等，对监督中发现决策权偏离公共利益轨道的行为应及时予以纠正，对拒不纠正的，应在报告上级领导后宣布议事结果无效。事后，要针对监督中发现的规则在实体方面或程序方面存在的漏洞及时建议予以完善，并将完善结果以书面形式报告监督机构，以确保重点对象办事的程序公开透明，办事过程和结果公平公正，集体决策科学民主。二是要加强对重点对象权力运作效果的监督检查。要通过对制度建设情况的检查，督促重点对象结合业务实际制订出既能保证其有足够的权力履行职责，又能防止其滥用权力的合理而刚性、可行而有效的各项制度，确保各级党组织制订的政策合法合理。要通过对制度执行情况的检查，查看重大问题是否都按规定列入决策议事规则、党组织会议内容有否在一定范围内通报、对打击报复监督者有否依纪依法严肃处理等，确保重点对象监督管理行为科学高效，管理工作的结果与目标相一致。三是对重点对象不履行或不正确履行监督职责的行为要严肃追究纪律责任。上级党组织在对下级党组织制度建设和制度执行情况的监督检查中，发现下级党组织在制定议事规则时搞上有政策下有对策、对打击报复者没有依纪依法严肃处理；党组织会议内容没有按规定在一定范围内通报；没有落实纪委对派驻机构实行统一管理、党组织主要负责人及其成员在讨论重大问题时违反程序、党组织主要负责人先定调子或存在诱导性发言、党组织成员未正确履行职责、会议纪要记录不详细以及对不遵守监督制度的行为没有进行严肃处理等，要严格按照规定追究重点对象的纪律责任。
    从以上四个方面着手加强对重点对象的监督，能较好地规范党组织主要负责人及其成员的行为。但要从根本上解决党内监督的实效性问题，还需进一步理顺党内权力关系和结构，完善纪律检查体制和职能设置。
    （一）调整权力配置结构，推行基层党内决策、执行、监督三权分设制。权力结构合理和配置科学，是对权力有效制约监督的基本前提。因此，根据我国政治体制改革的实际，可在市级以下（含市级）实行地方党的代表大会（下称党代会）常任制，其办事机构为党代会常务委员会（下称常委会），通过党代会选举产生地方党的执行委员会（下称执委会）和纪律检查委会员（下称纪委）。在党代会闭会期间，常委会、执委会、纪委分别履行党的决策权、执行权、监督权。常委会负责决策，实行民主集中制，以保证决策的科学民主。执委会负责执行，实行首长负责制，以保证执行工作的优质高效。纪委重点负责对执委会履行职责情况的监督检查，以预防和处理执行权被滥用问题。通过党内决策、执行、监督三权分设，能有效遏制借集体领导之名谋个人专断之实或将集体决策变成个人谋取私利、逃避责任的工具等现象的发生。
    （二）充分发扬党内民主，切实保障党员对党内事务享有知情权、参与权、选择权和监督权。没有以制度为载体的民主，是靠不住的民主。因此，要对各权力主体行使权力的职责、权限、行为方式等设定科学的程序并实行程序优先原则，一旦权力主体履行职责时违反程序规则就能及时发现并予以纠正，对拒不纠正的，宣布权力行使无效并追究相关人员的责任。同时，要按照公开透明原则，将党内权力授权过程及结果、权力主体履行职责的过程和效果以及授权、履行职责、责任承担的实体性和程序性规则公开，使普通党员能在权力产生、运作过程和效果公开透明的前提下享有充分的知情权，并在参与选举中能对党组织主要负责人及其成员进行有效监督，切实维护自身的合法权利。
    （三）完善纪律检查体制，确保党内监督机构的权威性和独立性。保持监督机构的权威性和独立性，是确保其正确履行职责的基本前提。因此，在推行市级以下（含市级）地方党代会实行常任制后，要进一步完善其纪律检查体制。经地方党代会选举产生的纪委应对党代会负责并接受其监督，业务上接受上级纪委指导。纪委书记、副书记、常委由选举产生，其机构的编制、经费由党代会根据党内编制条例、预算条例确定，确保纪委及其工作人员的切身利益不受被监督对象的干扰和制约，使其能摆脱顾虑大胆履行监督职责，通过加强对同级执委会党组织主要负责人及其成员权力运作过程和效果的整体控制，以预防和处理其对执行权的滥用问题，使纪委能在监督中树立威信，在监督中实现从源头上预防和治理腐败的工作目标。
    （四）理清纪律检查职能，增强党内监督工作的针对性和有效性。纪委恢复重建后被赋予了教育、监督、惩处、保护四项职能。特别是保护职能的定位是与当时纪委承担拨乱反正和平冤假错案的历史责任相关。这一职能的定位，在当时的历史条件下发挥了极其重要的作用。然而随着社会民主法治建设的发展，纪委的任务已发生根本变化，继续保留保护职能已与当前的形势和纪委承担的任务不相适应。同时，党委宣传部门的重要职能之一就是抓好党组织和党员的教育，纪委对党组织和党员的教育主要是通过惩处来体现，是惩处职能的延伸。新党章赋予纪委协助党委“组织协调反腐败工作”并督促具有反腐败职责的部门各负其责，各司其职，形成反腐败的整体合力，而党委宣传部门抓好党组织和党员的教育正是其“部门各负其责”的具体体现。特别是《条例》将纪委定位为党内监督机构后，监督已成为纪委的首要职能，惩处则成为监督的配套职能。因此，根据形势的发展和任务的变化，对纪委的职能应重新定位，既不能无的放矢，也不能越俎代庖。要强化党委宣传部门对党组织和党员的教育职能，使党委宣传部门能切实履行“部门各负其责”的职责，使纪委能收缩战线，突出重点，强化监督和惩处两项职能，以达到纪委职能的科学配置，增强监督的针对性和有效性。

     中共厦门市纪委、厦门市监察局课题组
    课题组组长：吕世华（市纪委副书记）
                课题组成员：柯 军、张永才、吕 宁、陈新华
                课题执笔人：吕 宁