《行政许可法》的实施对反腐倡廉的意义

    湖南省平江县政府     江  大  庆
    《中华人民共和国行政许可法》于2004年7月1日起实施。在规范行政许可权力、促进政府依法行政、廉洁从政、高效施政等方面，行政许可法无论从实体上还是程序上都是一部实实在在的反腐倡廉法。解读行政许可法的具体内容，可以发现此法在五大方面体现着反腐倡廉的功能和意义。
    一、从权源上规范行政许可权
    《行政许可法》取消了国务院部门规章的行政行可设定权，不允许地方政府规章以外的其他规范性文件设定行政审批，它规范行政许可权源的目的只有一个，即防止各部门自我授权，为本部门或本系统设定和扩大权力，从而谋取小团体或者个人的利益。自2001年起，以大幅削减行政审批事项为主要内容的行政审批体制改革在全国启动，然而，就在旧的行政审批权被大量取消的同时，一些新的审批却在源源不断地产生，即“前门”虽然在大量地出，“后门”却在大量地进，行政审批项目为什么层出不穷？表面看，一方面，这是计划经济的“遗物”，另一方面，受利益的驱动，行政权被市场化。从根本上来看，是因为对行政审批缺乏法律的约束，行政审批的“无原则”和“无门槛”。《行政许可法》针对种种积弊而来，它大大提高了设置行政许可的“门槛”，严格限定了有权设置行政许可的主体资格。
    许可法的实施，将减少和限制不必要的和于法无据的行政审批事项，抛弃过多直接干预社会生活和经济生活的管理模式，从根源上和制度上杜绝暗箱操作和钱权交易，清除行政审批中存在的腐败现象。
    二、从收费上规范行政许可权
    行政许可法从“不准乱收费”和“乱收费之后要给予什么处罚”两方面做出明确而又严格的法律规定。这些规定，规范了收费行为，切断了审批或许可与经济利益之间藕断丝连的联系，向廉结行政迈出了重要一步。
    近年来，许多地区、部门急于以收费来发展自己的经济和社会事业，越来越多的单位以收费作为“灵活取财”的有效手段，因此出现了愈演愈烈的自定许可事项、增加收费项目、提高标准收费、搭“桥”收费等现象。为了保证这些费用能够及时到位，设立收费项目的机关就想办法增加许可审批环节，以至于每个“菩萨”都想显灵，许可权限交叉重叠，百姓苦不堪言。要解决这些问题，必须确立不收费的原则，从根本上否定这些许可收费的合法性，杜绝乱收费的现象。针对行政机关利用行政许可乱收费的问题，《行政许可法》规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查不得收取任何费用，除非法律、行政法规另有规定。这样就在法律层面规定了行政许可收费行为内部行政责任和刑事责任的追究。《行政许可法》第七十五条规定：“行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收费的费用；对直接负责的行政主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”依据这项规定，在各级主管部门、纪检、监察部门强有力的监督下，一定会斩断腐败的源头，防止和治理住审批收费环节的腐败。
    三、从内容上规范行政许可权
    《行政许可法》规定只有直接关系到国家、社会重大利益的六类事项可以设定许可。今后政府不该管的事情，将交给市场、企业和社会中介组织。这些法律精神极大的丰富了市民社会的内涵，既大大促进了政府职能的转变，又将促进政府管理方式的创新，还可以提高政府依法行政的水平，有效防止公权力的腐败。“地方保护主义”是孳生集团腐败的毒瘤，为反对借许可搞“地方保护主义”，达到谋取小团体或个人利益的目的，行政许可法同时规定，省一级地方设定的行政许可，“不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”，这就是该法从反对地方保护主义的角度来规范行政行可权。
    《行政许可法》使行政机关不仅把采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项不设定行政许可，而且将本属于社会的自治性管理权归还给原主。腐败就是利用公权谋取私利，许可权力越大，行政机关“寻租”的机会就越多，腐败也就越容易发生。政府的审批权随着放权、还权的过程逐步萎缩，以权谋私的现象将减少。众所周知，行政机关不论层级高低都热衷于设定审批，这成为部门腐败的最大根源。“权力部门化，部门利益化，利益法定化”就是对这种现象的概括。今后，行政许可只能由法律、行政法规和地方法规设定，规章的设定权被基本排除（只有省级地方规章可设临时性许可），这些做法不仅使地方和行业的保护主义有所收敛，而且让贪官污吏难以敛财。《行政许可法》对设定许可的程序在内容上作了严格的规定，在设定许可之前应当通过听证会、论证会的形式听取民意。这就兼顾了管理的需要和老百姓的利益，抑制了腐败现象的发生。
    四、从程序上规范行政许可权
    《行政许可法》从程序上规范行政许可权，主要表现在：一、告知原则；二、时效原则；三、简便原则；四、听证原则；五、公开原则；六、及时救济原则。《行政许可法》对行政许可程序的规定体现了以下三个要求：“一是行政许可适用的条件和具体程序公开透明、公平合理、明确具体、简明规范、方便当事人；二是便于监督；三是行政许可权与行使该权力的单位、个人的利益彻底脱钩。”
    长期以来，行政机关的行政许可程序存在着几个方面的问题：（1）行政许可程序不够公开透明。行政机关实施行政许可搞“暗箱操作”，申请人难以了解行政机关实施行政许可的法律依据、条件、权限、过程和结果。（2）行政许可程序缺乏有效的公开机制，如听证制度、说明理由制度等，导政行政机关实施行政许可随意性较大。无论是给予还是拒绝行政许可，全凭行政机关个人说了算，为行政机关乱许可，滥许可提供了机会。（3）对行政机关审查行政许可的期限规定得较少，行政机关拖延处理行政许可申请的现象比较严重，而行政机关对在实施行政许可中的程序违法很少承担法律责任。（4）行政机关漠视被许可人的权利，准予许可后可以随时收回、撤销、换证、既不征求被许可人的意见，也不说明理由。行政许可程序规定的缺位以及有关行政许可程序规定的不公正，严重影响了行政许可制度实施的社会效果，产生了导制腐败的丰富土壤。
    《行政许可法》确定的程序正义原则使制度缺陷得到有效弥补，避免了审批者滥用职权。第一，审查受时间限制。行政机关除当场作出许可外，审查的时限是20日，联合审查的时限是45日（经批准可分别延长10日和15日，但是应当告知理由。）。用拖延战术迫使申请人行贿的做法行不通了，违反审查期限的人员必将受到追究。第二，政务必须公开。一方面，行政许可的规定应当公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据；另一方面，行政机关作出的行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。有了公开透明的制度，腐败就无处藏身，因为阳光是最好的防腐剂。第三，推行听证程序。告知、回避、公开、说明理由等规定都强化了行政机关程序上的义务，更体现了听证是一种更加公平的准司法程序。这不仅有利于查清客观事实，更加公正地作出裁判，而且能顾全申请人、利害关系人各方面的利益和要求。在一定程度上，听证制度限制了行政机关的自由裁量权，防止了权力的滥用。
    五、从加强监督上规范行政许可权
    行政许可的一个主要功能就是控制风险、或者说是防止危险，现在出现这么多问题的原因就是法定义务履行不到位的结果，行政许可审批机关重审批轻监管就是导制这一原因的具体表现。
    行政许可监督检查是作为行政许可权的自然延伸，《行政许可法》专门对行政机关的监督检查活动作出规定，要求对被许可的事项需要进行事后监督检查，从而把事前审批与事后监督统一起来。用博弈论最基本的例子“纳什均衡”来看，在权钱交易下，贪官与企图通过不正当手段获得审批的人形成了博弈关系，他们都存在利益最大化的倾向，且一方在选择策略时要判断另一方的行为模式。在重审批轻监管的情况下，行贿方考虑到只需一次性买通审批人就可一劳永逸地获益，受贿方也认为自己有利可图，因而腐败合作容易达成。在审批和监管并重的情况下，受贿方的行为模式被法律强制性改变，行政许可法规定，行政机关应当对被许可人是否“依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查情况和处理结果予以记录”，定期监督相对方既是其权力也是其义务，而行贿方为了让“不当得利”维持下去，就要支付更多的“成本”；当支出超过预期可得利益时，他的最优选择就是把行贿的支出转移到待审项目的完善上，使之真正达到审批的要求。制度改进后的博弈结果使得腐败现象必然减少，社会收益增多。可以预见，最近经常发生的煤矿矿难、食物集体中毒的事故，在审批部门加强长效监管后，一定会大幅度减少。
    《行政许可法》的施行，是对现行行政体制的一次革命。它不仅能够从根本上规范行政审批行为，而且成为廉政制度建设的新亮点，它所确立的诸多原则成为反腐败的“防火墙”。