健全社会主义市场经济体制，是从源头预防经济领域腐败的根本途径。近年来，随着新一轮跨越式发展的推进，我市在资源市场化配置、规范市场行为和行政管理行为等方面做了大量工作，保障了统一开放竞争有序的现代市场体系建立，减少了因体制机制因素诱发的腐败现象，取得了较好的效果。但有效预防经济领域腐败需要一个过程，要在不断探索中总结经验。调研中，我们对近年来我市以完善市场经济体制预防经济领域腐败的成效及存在的问题进行了分析，并尝试用发展的思路和改革的办法，提出通过改革与市场经济不相适应的行政管理体制机制，推进制度创新，从源头预防经济领域腐败，为推进我市新一轮跨越式又好又快发展提供重要保障的意见和建议。

一、我市从源头预防经济领域腐败的主要做法

    近年来，我市通过加快劳动、资本、技术、信息等生产要素或生产资源的交易场所和平台等要素市场建设，改革与市场经济不相适应的行政管理体制，减少了行政权力对市场的干预，规范了市场行为，使经济领域案件呈下降趋势，取得了较好效果。

（一）强化资源市场配置，不断拓展配置领域。科学合理压缩市场稀缺资源分配权是从源头上预防经济领域腐败的重要措施。为此，我市按照“能推向市场一律推向市场”的原则，逐步取消政府对竞争性、有限性、垄断性公共资源指令性的配置方式，将全市各类公共资源67项中的46项作为第一批市场化改革项目，在全面实行经营性土地和矿产资源招拍挂的基础上，不断拓宽公共资源的配置领域，实施了户外广告设置权拍卖和出租车、公交线路经营权招标、房屋拆迁业务招投标、政府融资贷款以及水务、燃气、垃圾处理产权出让或特许经营权等，减少了垄断资源分配权而导致的腐败问题，增加了财政收入，减少了财政支出。如水务集团部分产权及制水、污水处理特许经营权招标后成功引资4.61亿元，实现产权多元化，政府每年负担的污水处理5600万元由该集团通过市场运作补贴，实现政府放心、群众满意的改革目标。

    （二）加强要素市场建设，完善相关法规制度。市场机制不健全是诱发经济领域腐败的一个重要因素。为此，我市以工程建设为重点，着力抓好土地出让、矿产开发、政府采购、药品采购等领域的招投标工作，规范政府投资项目代建制和公开招投标制，设立统一资源交易平台，保障推向市场的公共资源全部进入交易中心，实行统一运作，统一进场交易、统一发布信息、统一收取费用、统一交易规则、统一中标公示，实现程序、信息、结果三公开。同时做好相关配套制度建设，制定了公共资源进场交易、非税收入管理、产权交易管理、建设工程最低投标价中标、户外广告设置使用权有偿使用、药品集中招标采购等近20部规章制度，明确了要素市场交易规则和操作程序；抓好企业和中介机构(社会组织)信用网建设，建立诚信褒扬、失信惩戒制度，为要素市场建设提供了法制保障。

    （三）改进行政管理方式，优化经济发展环境。完善与市场经济相适应的行政管理机制是有效预防腐败、提高行政效能的重要措施。为此，我市取消一批妨碍市场开放和公平竞争的行政审批，使审批事项由1177项减少为484项；推进“一站服务、一个窗口对外”审批方式，对28个单位156类事项实施网上审批；深入项目现场就地办文、盖章和服务，使项目立项到施工的审批时限从300个工作日减少到45个工作日；在7个单位推行行政自由裁量权试点，逐步缩小和规范行政自由裁量权；编制政务公开目录或职权目录和流程图，制定统一规范文本，规范公开的内容和形式，切实将容易产生权钱交易的环节和部位作为重点，通过联网办公等方式向单位内部和社会公布；建立行政问责和投诉制度，对违反效能规定的有关人员先后给予效能告诫101人次，诫勉教育85人次、辞退30人次，优化了经济发展环境。

（四）加强要素市场监管，保障市场行为和行政行为规范有序。强化要素市场监管是从源头上预防经济领域腐败的重要措施。为此，我市切实加强对资源市场化配置、要素市场建设、各项招投标等工作情况开展行政执法检查和行政监察，努力做到事先预防、事中检查和事后督查，对可能出现的问题及时提出防范措施，对发现的问题及时督促相关部门纠正，防止腐败现象的发生。如对药品招投标市场的腐败问题，协助有关部门制定药品集中招标采购办法并强化执法监察，保障了药品招投标市场规范有序，减少了腐败现象，降低了药品价格。对建筑市场“挂靠承包、以包代管、管不到位”等问题，协助有关部门制定规范建筑市场秩序的监管制度，对招投标和施工环节提出了14条监管措施，并抓好建设工程招投标的执法监察，依法纠正了5起违规行为，避免了3600多万元财政资金损失。同时，对资源市场配置中的违规违纪行为予以坚决查处。2005年至今共查处此类案件35件35人。维护了市场秩序，形成“要资源，找市场”的良好社会氛围。

二、当前经济领域存在的腐败问题及成因分析

经过几年的改革创新，我市以完善市场经济体制预防经济领域腐败工作取得了较好的成绩。但应当清醒地看到，我市开展这项工作仍处于起步阶段，一些不法分子利用职权或制度空隙，插手经济活动或破环市场经济秩序的现象时有发生，主要表现在以下方面：

    （一）私下配置资源谋取非法利益。少数领导干部利用职权或通过透漏内部信息，在资源配置中谋取非法利益。如市药监局市场监管处长陈某利用药品零售企业开办审核等职便收受贿赂10.8万元。市公交场站公司董事长邱某利用职便帮助他人承揽公交站等工程项目或买断公交公司所属15条公交线路公交车车厢外部广告权等收受贿赂90万元。

    （二）规避招标投标谋取非法利益。一些单位在招投标中采用围标串标或收买招标代理机构人员或专家等方式进行恶意竞争，破坏市场秩序。如某建筑公司施某在参与十个教育基础设施工程项目投标中，受挂靠和承包另一建筑公司卢某、郑某唆使参与围标串标，造成招标单位直接经济损失186.7万元，施某所在公司从中分得围标所得8.2万元。

    （三）虚假审计评估谋取非法利益。一些中介机构在对资产评估和工程审计中故意高估或低估，造成国有资产大量流失。如某评估公司在对我市征地拆迁的钟宅湾一水产养殖场排洪沟、水泥路、钢架桥项目进行资产评估时采用虚构工程数据和水泥路具体工程量等方式，致使政府在征地拆迁中多支付补偿款591万元。

（四）隐瞒改制收入谋取非法利益。少数企业借本单位改制和对改制资产清产核资之机，将改制前收入不入账或将基本建设项目折迁等费用不作为开发成本等，造成国有资产大量流失。如某单位将支付征地拆迁补偿、土地红线图等费用未作为建设项目“开发成本”而直接从“事业支出”科目列支，造成改制后国有资产流失253万元。

    综合对以上问题的分析，我们认为，我市现阶段发生的经济领域腐败现象，虽然与维护市场秩序的管理者和参与竞争者的个人品德有关，但与市场经济发展不相适应的行政管理体制机制，则是最重要的因素。

    （一）体制改革尚不到位。当前，我市“全能”的行政管理体制已不适应市场经济发展的客观要求。从资源管理上看，大量要素市场的稀缺资源仍由政府各部门控制，政府采取公开招标投标等竞争性交易方式配置资源的比例不高。从政企关系上看，政企、政资、政事、政府与中介机构的关系没有理顺，政府主导企业项目投资等现象大量存在。从管理方式上看，行政审批过多、程序过繁，行政自由裁量权幅度过大。从服务功能上看，政府为市场的平台建设、信息化建设、制度建设等尚不到位。从监管职能上看，机构重叠、职能交叉、职责不清等问题突出，监管难到位。由于体制上的缺陷，不仅影响了要素交易中的公平与效率，而且使一些领导干部有条件利用掌握的要素市场稀缺资源分配权和较大幅度自由裁量权进行权力寻租。

    （二）市场体系尚不完善。当前，我市有形要素市场仍存在定位不清、监控不到位、开放度不够等问题。从交易主体上看，有些交易主体没有完全按照现代企业制度建立独立产权，其投资取向受政府影响，甚至出现政府主导企业投资现象。从交易平台上看，存在对招标人员、评标专家、招标代机构等监管不到位，造成一些招标人员和评标专家既当“裁判员”又当“运动员”，与招标代理机构相互勾结，利用专业优势钻法律法规漏洞，用形式上合法化掩盖实质上非法的交易行为。从市场监管上看，存在条块分割、多头管理、重审批轻监管等现象。由于市场体系的缺陷，不仅影响了市场竞争的公平和公正，而且为一些不法分子利用市场缺陷谋取非法利益提供了方便。

    （三）法规制度尚不健全。目前，国家已制定《招标投标法》、《政府采购法》等涉及要素市场的法律法规，我市在上述法律框架下，制定了《厦门市产权交易管理办法》、《厦门市建设工程最低投标价中标实施办法》等规范各要素市场的具体规定，但这些法律制度是适应不同时期改革需要制定的，一些条款已不适应市场经济发展的需要。如《招标投标法》对串通投标的处罚对象规定不明确，使本应所有参与串通投标者都应受到处罚却变相为串通不成则不受处罚，受罚者只是有串标行为的中标人。再如《厦门市建设工程最低投标价中标实施办法》，由于在制度设计时对可能出现的建设单位与投标人搞明招暗定，或评标专家与投标人相互串通、投标人之间围标串标等规范不足，造成这些违规违法现象时有发生。由于法律制度设计上存在的缺陷，客观上为一些不法分子利用法律制度控隙谋取非法利益提供了便利。

    （四）全程监督尚未形成。要素交易平台建设为强化对要素交易行为监管提供了一个有效载体。但由于体制机制制度存在的不足以及人为因素的影响，使行政主管部门对公共采购（包括建设工程交易）过程各个阶段的监管不到位，监察机关对行政权力的运作过程和效果难以控制，致使公共资源低效配置、因人配置、私下配置等问题时有发生，甚至出现权钱交易等腐败现象。同时，相当一些行业主管部门尚未将公共采购的需求申报、设计和招标文件准备、合同实施等早期和晚期阶段纳入市场监管范围，客观上使诸如设计和招标文件在准备阶段为偏袒特定供应商而设计、在合同实施阶段偷工减料等潜在的腐败行为变为现实的腐败现象。

三、从源头预防经济领域腐败的对策研究

    （一）加快政府职能转变，为从源头预防经济领域腐败创造良好的体制环境。当前行政管理体制性因素引发的经济领域腐败，严重制约了我市经济社会又好又快发展，而体制性因素只能通过体制改革加以解决。因此，必须加快政府职能转变，确保政府在服务市场方面把该管的事管住管好，把不该管的事放手放权，为从源头预防经济领域腐败创造良好的体制环境。一是压缩微观经济管理职能。要进一步理顺政企、政事、政资、政府与中介机构关系，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开；将与政府性质不符的职能归还国有企业或中介机构，收回不宜由国有企业承担的行政职能，实现政府与企业、政府与市场的合理分工。同时，要按照公平、公正、公开原则，深化公共资源配置市场化改革，成立市公共资源管理局，负责对全市分散在各部门的国有资产性资源和政府控制的有限自然资源开发利用、关系公共利益行业准入等特定许可领域的资源进行统一管理和处置，适时推出市场化竞价项目，提高市场化竞价比例，通过市场价格机制有效调节和配置资源，以弱化政府直接干预市场这只“看得见的手”，强化市场调节这只“看不见的手”，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高资源配置效率。二是整合市场监管机构。要在进一步取消妨碍市场开改和公平竞争的行政审批事项的同时，对本市职能相同或相近的市场监管机构进行整合，建立“大部门市场监管体制”，科学界定整合后的监管机构职能边界，尽量缩减市级监管机构人员编制，扩大区级监管机构人员编制，理顺各监管部门之间和市区政府之间职责范围，形成重心下沉的扁平式的市场监管模式，避免因机构设置不合理、职能分工不当、责任划分不明确、一线监管人员不足，而导致条块分割、多头管理、权责脱节和有利相争、无利相推等现象，提高市场监管效能。三是强化服务市场职能。政府直接干预微观经济的管理职能弱化后，为防止资源配置“市场失灵”，应加强有形要素市场场所和平台建设，推进资源信息公开化和公共服务信息化；加强以产权交易制度为核心、以行政管理制度为外围的政策制定，规范市场主体和行政主体行为；加强市场监管和行政监察，坚持惩治扰乱市场秩序行为；培育和扶持审计鉴定代理等中介机构，引导中介机构提供规范化服务；加强政府、企业和中介机构诚信体系建设，积极营造“有信者荣、失信者耻、无信者忧”的舆论氛围。

    （二）健全要素市场体系，构建制约有效的统一开放竞争有序的有形要素交易平台。交易主体产权独立、交易平台统一开放、行业主管部门监管高效，是有序要素交易市场体系构成的基本框架。因此，要着力抓好这三个角色的相互独立与制衡，确保要素市场交易公正和效率，从源头上预防要素市场交易环节滋生腐败。一是健全市场主体平等参与市场竞争机制。要深化国有企业公司制改革，完善国有资产三级管理体制和国有企业法人治理结构，促进中介机构与所属行业主管部门脱钩，实现国有企业、国有控股企业和中介机构等作为市场交易主体产权独立，从产权制度上保障参与市场竞争的各市场主体产权独立和法律地位平等，承担相同的经济和法律责任，形成各种所有制经济通过有形要素交易平台进行平等竞争、相互促进的新格局。二是完善要素市场交易信息平台。信息发布渠道的广泛性是有形要素市场充分发挥作用的重要环节，是提高交易竞争性和体现要素市场公正性的基础。要充分发挥我市现代网络和信息技术较为先进的优势，整合各部门、各机构的要素市场交易信息资源，建立健全全市要素市场交易信息收集、管理、监控和统一公开发布机制，避免因信息不对称、信息监控不到位而引发的腐败现象。同时，建议由国家各行业主管部委牵头，搭建全国统一规范公开有序的信息平台，做好我市要素市场交易信息资源与全国联网工作，逐步实现信息发布的规范化和扩大化，信息监控的及时到位，促进统一开放竞争的要素市场体系形成。三是加强要素市场交易全过程监管。由于市场要素品种繁种多、专业性强，要在提高专业监管人员业务素质和能力的同时，针对我市土地、药品、建设工程、政府采购等要素市场交易中存在破环市场秩序等一系列问题，建章立制，并依据相关法规制度抓好要素市场设定的各个交易程序和环节的监督。如建设工程领域，抓好发招标公告、投标单位资格预审、发招标文件、投标单位做标书、开标、评标、公示中标单位、发中标通知书、签订合同等各环节监督，对要素市场交易中出现如招标代理机构与业主或投标人互相串通，搞虚假招投标等问题，及时加以惩治和规范。同时应将要素市场交易的前端和后端环节纳入市场监管范围。如在政府采购领域，要加强需求申报阶段和合同实施阶段监管，引入评估制度和信息披露制度，对采购需求进行评估并及时信息披露，以保证需求的真实性和公正性。通过加强对要素市场交易前端环节、交易环节和后端环节各阶段的有效监管，及时发现市场主体存在的违法行为，及时依照《厦门市市场中介机管理办法》等有关法规制度规定予以处罚或处理，及时将监管信息在厦门市企业和中介机构（部门社会组织）信用网站公开，确保要素市场交易行为和实施合同行为的公正和效率。

    （三）完善要素市场法规，为要素市场建设提供法制保障。要素市场法律制度的缺位和漏洞，是当前诱发经济领域腐败的重要因素之一。因此，必须建立健全与改革相适应的以产权交易制度为核心的市场交易规则、以行政管理制度为外围的市场监管制度，实现反腐倡廉建设目标与要素市场发展目标统一，以制度创新，规范政府、企业和市场行为，为从源头预防经济领域腐败提供法制保障。一是充分发挥地方立法权优势。要在建议中央完善招投标法、政府采购法、土地管理法，制定行政程序法等法律法规，避免同一事项分属不同法律依据、土地出让不规范引发“圈地运动”、行政程序不规范引发滥用自由裁量权的同时，加强对我市有关要素市场的政府规章和制度进行审查，对违反行政许可法和反垄断法等背离统一开放市场精神的规定予以修改，打破要素市场的行政区域垄断，为建立统一开放竞争的有形要素交易平台提供法制保障。在此基础上，针对国有资源配置中存在的问题，研究制定《厦门市企业国有产权转让管理暂行办法》，进一步明确国有资源的所有权和收益权；针对资源低效配置、因人配置、私下配置等问题，研究制定《厦门市贯彻<政府信息公开条例>的实施办法》，明确资源配置信息应公开的内容和程序，保障资源配置在阳光下进行；针对规避招标、围标串标等问题，完善《厦门市建设工程最低投标价中标实施办法》，堵塞因制度漏洞而引发的扰乱市场秩序行为；针对出具虚假审计评估报告等问题，研究制定《厦门市市场中介机构管理办法》，对列入黑名单的中介机构实施清除制度等地方性法规制度，做到产权制度建设和行政管理制度建设的有效结合，产权和行政管理制度建设进程与资源配置市场化进程相适应，从制度上最大限度地规范各行政主体和市场主体的行为。二是将制约监督权力运行措施有效寓于资源市场化配置的各项法规制度中。要建立反腐倡廉制度建设联系会议制度，研究制订反腐倡廉制度建设的中长期计划和年度计划，监察机关要按照条件成熟、突出重点的原则，将领导关注和群众关心的有关资源市场化配置中制约监督权力运行的法规制度，同时作为反腐倡廉制度建设项目列入监察机关的年度计划，通过组织或参与制定，严格规范行政权力的运行规则和程序，在保障制定的法规制度合法合理规范市场主体行为的同时，明确各行政主体的职责、权限、程序和法律责任，做到法规制度建设与反腐倡廉决策相统一，保障在资源配置市场化改革中反腐倡廉制度建设与法规制度建设的有效结合。三是严格执行制度。监察机关要对与资源市场化配置有关的各项制度执行情况开展效能监察，对违反制度和规避制度的各行政主体，要依法予以纠正，对情节严重的要严格执行纪律；对违反制度和规避制度的市场主体，要促督监管部门依法处理，坚决维护制度的严肃性和权威性。同时对执行制度中暴露出来的问题，要认真查找制度在设计中存在的缺陷，依照法定程序加以修改和完善，为实施效能监察提供有力的制度保障。如针对建设工程存在围标串标、招标文件倾向性意识明显、内定投标人等问题，建立与《厦门市建设工程最低投标价中标实施办法》相配套的《厦门市工程量清单计价规范》、《厦门市施工企业履约担办法》和“合同履约担保制度”。

 当前计划经济时期不存在的经济领域腐败，完善市场经济后不易发生的经济领域腐败，在这个阶段已陆续发生。因此，必须加快建立以政府职能转变为前提，以健全市场体系为基础，以完善市场法规为保障，以强化制约监督为关键的市场经济体制，为从源头预防经济领域腐败，加快推进我市新一轮跨越式又好又快发展提供重要保障。