近年来，特别是去年以来，我市进入大跨越大发展的关键时期，广大农村正发生深刻变化，农村基层反腐败抓源头工作面临新形势新挑战。为深化农村基层党风廉政建设，拓宽农村基层源头治理腐败工作领域，建立有效防治腐败的长效机制，市纪委监察局成立课题组，围绕全市农村基层反腐败抓源头工作开展专题调研。通过调研，查找问题，分析原因，研究探讨新形势下防治农村基层腐败问题的对策。
一、我市农村基层反腐败抓源头工作现状
在市委市政府坚强有力的领导下，近年来我市各级各部门和纪检监察机关立足实际，把农村基层党风廉政建设摆上更加突出的位置，坚持惩防并举、注重预防的方针，加强组织领导，突出“四抓”，即抓教育、抓制度、抓督查、抓查处，有力地促进农村基层反腐败抓源头工作的深入开展。
（一）抓教育，夯实农村基层干部拒腐防变的思想根基
各级各部门始终把加强农村基层干部思想教育，作为加强农村基层党风廉政建设、促进新一轮跨越式发展的重要措施，摆上重要议事日程，不断拓宽新思路，寻求新方法，努力提高教育的针对性和实效性。一是把先进性教育活动与农村基层党风廉政建设结合起来。结合农村基层保持共产党员先进性教育活动，在基层党员干部中深入开展“转变作风树形象，服务群众当先锋”、“征地拆迁走在前，促进发展当先进”等各种主题实践活动，组织党员干部对照党章，围绕群众关注的热点难点问题，查找自身存在的问题和差距，努力破解农村发展难题，促进了基层干部作风的转变和战斗力的增强。二是开展集中教育培训。市委先后举办了镇、街党政主要领导培训班、下派干部培训班、征地拆迁专题培训班、村财知识、基层组织建设、“金包银”建设以及社会主义新农村建设等培训班、研讨班，省委常委、市委书记何立峰亲自为基层干部授课，根据不同对象和特点，讲授开展工作的具体方法，提高教育的针对性。三是积极推进农村廉政文化建设。广泛开展以“五个一”为主题的廉政文化进农村活动，即举办一场群众性的廉政文艺巡演、一场廉政文化主题宣传咨询活动、一场党章知识讲座、一场学习座谈会、一次农村干部勤政廉洁情况评议和勤政廉洁谈话活动，努力营造崇尚廉洁的良好社会氛围。
（二）抓制度，构筑农村基层党风廉政建设长效机制
无以规矩，不成方圆。在推进农村基层党风廉政建设中，市里始终把制度建设放在首位，先后制定了征地拆迁、村财管理等方面的制度和规定，为深化农村基层党风廉政建设提供了保证。一是建立征地拆迁工作机制。制定了《关于完善征地拆迁政策的若干意见》、《关于征收集体土地非住宅房屋拆迁的若干意见》等一系列文件，改革征地拆迁补偿办法，规范征地拆迁行为。为确保新规定的贯彻落实，市里选派驻村(居)工作队，进村入户，面对面做好群众思想工作，把征地拆迁可能出现的问题化解在基层。二是建立村干部保障和激励机制。在全市实行了村干部工作补贴制度，由区镇财政统筹解决、统一支付，有效地解决了村干部滥发补贴问题，减轻了村集体和农民的负担。一些区还开展量化考核，并将考核结果与村干部待遇相挂钩，适当提高待遇，完善村干部奖惩机制。三是建立农村集体资产监管机制。市里制定下发《关于进一步建立和完善村务公开和民主管理制度的若干意见》，对村务公开与民主管理的各项制度作出明确规定。全市村级财务在集体资金所有权、使用权、审批权、监督权“四权不变”的基础上，全面实行村财委托镇代理制度，并将会计委托代理制度向村民小组延伸拓展，目前，全市2339个村民小组已经有2314个小组组财纳入委托代理，占全市98.93%，定期向村民公开财务收支状况，有效地堵住村财、组财管理上的漏洞，这一做法获得全国村务公开协调小组的充分肯定。
（三）抓督查，解决农村基层出现的新情况新问题
以调研督查为抓手，着力解决农村基层源头治理工作出现的新情况新问题。市里先后四次专门组成农村基层党风廉政建设和村务公开民主管理督查调研组，由市委副书记、市纪委书记黄杰成，市委常委、组织部部长黄笑影等市领导带队，深入4个区66个村开展调研督查，了解新情况新问题。针对农村基层存在的公开不够深入、监督机制不完善以及村财组财管理薄弱等突出问题，及时研究提出相关对策。制定出台了《关于进一步加强村财管理和村务公开民主管理若干规定》(厦委办[2006]59号)，建立了村财管理、征地补偿款分配管理、工程建设、村级零接待、报刊征订、村干部津补贴、村文书管理等八项制度。在总结经验的基础上，积极推行村务民主听证制度。凡是涉及村集体和村民利益的重大事项以及村民关注的热点、难点问题，如征地拆迁补偿、村建设规划、道路建设等，都进行公开民主听证。目前全市已开展听证会的村有135个，共召开了496场听证会，涉及436个听证议题，有9218名听证代表、1587名旁听人员参加。听证会议题（项目）办结率达到85%，村民对听证效果满意率达到87.5%。
（四）抓查处，严肃追究农村基层干部违纪违法的行为
坚持把解决好农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题和农民群众反映强烈的突出问题，作为加强农村基层党风廉政建设的着力点，坚决查办违纪违法案件，切实维护农民的合法权益，促进农村和谐社会建设。坚决纠正在医药购销、医疗服务、教育、住房、农村和农业、环境保护、征地拆迁、安全生产、企业重组改制等领域损害群众利益的不正之风。坚持把农村基层党风廉政建设融入到社会主义新农村建设之中，加强对实施“金包银”工程的监督检查，切实维护被征地农民的合法利益。近年来，先后清理并支付被征地农民应补偿的征地款 29.75 亿元，为15万多名农民工追回被拖欠工资1.66亿元，农民年均减负4000多万元。据统计，2005年以来，我市各级纪检监察机关共查处农村党员干部违纪违法案件76件77人，占立案总数的21.1%，涉案总金额达到1109.6万元，维护了农民的合法权益。
二、我市农村基层反腐败抓源头工作存在的主要问题
随着我市新一轮跨越式发展的全面推进，广大农民群众的思想观念发生了明显变化，发展意识、民主权利意识正不断增强。五大工业区建设、环东海域综合整治以及大量征地拆迁成为农村发展的机遇、“三农”工作的重点，也使农村基层反腐败抓源头工作面临新的环境和严峻的挑战。
一是农村基层党员干部面临新挑战。当前，我市的“三农”正处在转型期，农民尤其沿海和城镇周边以及工业集中区周边的农民正处在向城市居民嬗变过程。我市的农村与全国其他城市一样，农业发展远远滞后于城市发展，工农差别、城乡差别扩大的趋势尚未根本扭转，农村基层党员干部既要抓好党和政府各项惠民政策在农村的贯彻落实、带领农民群众适应社会变革、建设社会主义新村建设重任，又要承担征地拆迁、农村各种矛盾纠纷的排查调处、确保各种补助款、补偿款及时足额发放到农民手中、并且用好用活这些款项、以发展生产、安排生活等具体工作。新形势新任务对基层党员干部提出了新的更高的要求，农村基层党员干部面临新挑战。二是农村基层党员干部面临的诱惑增多。近年来我市加大新农村建设步伐，除了大量的征地拆迁补偿款、补助款外，市、区两级政府每年安排大量财政资金投入重大农业基础设施、防灾减灾体系和义务教育、公共卫生项目等，仅2006年就安排支农资金5亿元，特别是去年以来，我市“金包银”工程、旧村改造新村建设工程的启动，农村大量土地被征用，各种征地补偿补助款、建设资金急剧增多，有的村，征地拆迁款达上亿元，基层党员干部面临的诱惑增多，被腐蚀的危险性加大。三是农村基层党员干部面临的困难增多。我市正在扎实推进新一轮跨越式发展，工业集中区、高科技园区的开发建设，环东海域综合整治建设，为我市经济社会带来了难得的发展机遇，但与此同时，因征地拆迁、转产转业等带来的困难、矛盾也相应增多。农村基层党员干部面临着村改居后，集体资产如何股份化、如何引导农民群众转产就业、适应社会变革等诸多困难。
我市农村的新变化使得农村反腐败抓源头工作面临许多新的困难和挑战。从总体上看，我市农村基层反腐败抓源头工作的发展态势是好的，但是随着新农村建设步伐的加快和新一轮跨越式发展的推进，不同利益的冲突也随之显现，农村基层反腐败抓源头工作出现一些不容忽视的问题，主要表现在：
（一）村（居）集体资产管理方面的问题仍然突出
一是村改居过程中集体资产存在流失隐患。在我市农村向工业化、城市化推进中，一些村改为居委会后，由于集体固定资产没有建立台帐，没有进行清产核资，家底不清，致使一些集体资产存在流失隐患。调研中，社区居委会干部反映，这方面的事情不好管也无法管，极容易造成集体资产的流失。二是村组财务制度落实不够。从村干部任期与离任经济责任审计的情况看，实行会计委托代理制后，村组财务管理有较大的改善，但仍存在不少问题。如报支票据、现金管理不规范；债权、债务管理不够完善，对外投资缺乏跟踪管理；承包、租赁合同管理不善，承包金、租金未及时收回；部分村擅自提高干部补贴标准，自立名目发放补贴；超标准用公款为个人办理保险、管理费开支过大；违规出借集体资金；个别村甚至帐款不符等。三是土地补偿款管理不到位。随着我市大开发大建设的进一步拓展，农村许多土地被征用，大量的征地补偿款发放到农村。一些村土地补偿补助款未能实行专户存储、专帐管理制度，有的村民小组征地款支出票据及资金余额自行管理，各小组土地补偿款余额以私人名义存于银行活期帐户，特别是留村、组的集体资金管理较难到位，集体资金存在流失的风险。四是村组财务监管较薄弱。我市多数村组财务实行会计委托镇级代理，而镇级农经、农审力量薄弱，多数镇经管中心干部在编不在岗，疲于应付镇里其它任务的问题比较突出，有的甚至无专职审计人员，监管力度不够，每年仅能完成审计20个村左右，与三年完成对所有村审计一次的目标相去甚远，致使一些村财、组财监督较难到位。
（二）农村基层组织建设存在薄弱环节
一是镇党委政府、村委会之间的关系没有完全理顺。实行村民自治以后，镇干部担心过多的涉入村委会工作，有越权、违法的嫌疑，开展工作缩手缩脚，积极性和主动性受到影响。个别村干部认为自己是村民选举产生的，对镇党委政府安排的工作存在着合意的执行，不合意的就不执行或拖缓，削弱了上级党委政府对基层组织的监督指导力度。二是村级基层选举中存在不容忽视的问题。区域经济较发达的地方，村级换届历来竞争十分激烈。有的农民群众迫于家族、宗亲的压力以及眼前利益的诱惑，不能公正行使自己的选举权，把一些本不胜任村委会工作的人选进了村委会；有的村民为使自己或自己的亲属好友当选村委会干部，采取请吃、送礼等办法影响选举的公正性。三是村干部队伍战斗力不强。有些干部顾忌换届落选，不敢理直气壮地做群众工作。而有些表现好的，由于宗族势力等因素，难以推得出、选得上。少数村干部认为自己始终是农民，短短一届任期一晃而过，在具体工作中就事论事，缺乏开拓进取精神，缺少为群众多做实事、办好事的动力。一些村干部民主意识淡漠，工作作风简单粗暴，不依法依规办事；决策不民主，个人说了算，特别是在集体资产管理方面不公开、不公正，影响了党群、干群关系，造成群众的不满。四是村级组织阵地建设滞后。从调研情况来看，我市仍有一些村部寄居在学校内，部分村无钱修缮，村部比较破烂，缺乏必备的办公条件。“无址办公”、没场所活动已经严重影响村级组织开展工作。针对这一问题，市委已作出决定，以区为主、市财政进行适当补贴的形式着手解决这一问题，在去年完成21个无址村的村部建设，今年计划完成42个村的村部建设。
（三）农村基层干部违纪违法案件时有发生
由于监督不到位，少数镇、村干部利用手中权利侵占挪用集体资金、土地征用补偿款或冒领、私分集体资产，造成集体资产流失。主要表现在：一是在村工程建设上搞“暗箱操作”。一些村干部利用职便，收受村工程建设项目承包者的好处费，有的甚至参与工程的暗股，从中谋取利益。二是违规借贷村集体资产。如有的村在缺少借款合同、村民代表大会决策记录的情况下，违规出借集体资金达上千万元，且无利息收入；有的村委会主任私自将村民小组土地征补偿款的银行存单向银行质押贷款，谋取私利，损害村民利益。三是虚报冒领，以各种欺骗手段贪污、侵占、非法占有村集体资金。四是巧立名目，超标准、超范围发放各种补贴、奖金，在村财中报支应由个人支付的费用。
（四）农村基层监督机制发挥作用不够明显
一是农村基层纪检监察工作力量相对薄弱。虽然全市大多数镇配备一正一副纪委书记，但纪委书记分管工作面广，具体工作由副书记一人承担，没有其他专职人员，一些工作只能应付了事，无法深入开展，影响了监督职能的发挥。二是村务公开工作未能完全到位。有的村在处置集体资产时，如山林土地、果园渔塘、房屋设施等发包、出租，没有公开进行招投标，而是少数人以集体研究的名义做出决定，既造成集体资产流失，又激化了农村干群矛盾。一些村财公开没有按照规定做到逐笔逐项公布明细账目；个别村没有张贴《现金收支明细表》，财务公开过于专业化，村民看不懂；没有做到及时公开、持续公开，有的内容比较旧，形式较为单一。三是村民监督小组和理财小组没有发挥应有的作用。多数村虽然建立了村务公开小组、村务公开监督小组和村民民主理财小组，但这些小组多数由村支部书记或村主任担任组长，有的甚至是同一个人，也难以起到对村务公开工作的有效监督。
三、 防治农村基层腐败问题的对策
农村基层反腐败抓源头工作是关系农村稳定农民发展的重要工作，必须适应农村发展的新特点新变化，用发展的思路和改革的办法，从教育入手，着眼于制度，立足于防范，全方位、多角度地构筑农村基层党风廉政建设的长效机制。
（一） 创新和完善农村基层党员干部教育机制
当前农村各种利益和矛盾相互交织，统筹兼顾各方面利益的难度越来越大，一方面对基层干部工作能力提出了更高的要求，另一方面农村经济活动日益活跃，使得广大农村基层干部面临腐蚀与反腐蚀的严峻考验。为此，必须从教育入手，进一步创新和完善农村基层党员干部的教育机制，筑起农村基层党员干部反腐倡廉的思想道德防线。一要突出教育重点，加强舆论宣传。以增强党员的党章意识为重点，深入开展学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章的教育活动，教育党员干部带头遵守执行党章，学法守法，促进党员干部廉洁奉公、依法办事。要以村两委党员干部和基层所站的党员领导干部和管钱、管物、管人部门的党员干部为重点，开展针对性教育，帮助他们树立正确的权益观。广泛开展党风廉政建设“五进”活动，大力推进农村基层党风廉政文化建设，营造廉荣贪耻的良好社会氛围。二是丰富教育内容和形式，提高教育实效。一方面加强正面典型的示范教育。通过举办先进事迹报告会、播放电教片等形式，宣传农村基层党员、干部的正面典型，大力弘扬廉洁奉公、为民谋利、带民致富的良好风气。另一方面加强反面典型的警示教育。开展违纪违法基层干部现身说法、腐败案例巡回展览、旁听法院对相关案件的审理、开展案例剖析等活动，利用重大反面典型和身边人、身边事进行教育，使基层党员干部从腐败分子身上汲取教训，自觉筑牢思想道德和党纪国法两道防线。三是加强组织引导，建立教育长效机制。充分运用先进性教育活动的成果，不断完善加强基层党员教育管理的长效机制，坚持把反腐倡廉教育作为党员干部队伍学习教育的重要内容，统一规划、统一部署、统一考核，党风廉政有关文件的学习教育要经常化、制度化，对学习教育的检查，要轻过程、重结果；轻形式、重质量。对涉及党的方针政策和廉洁从政方面的问题，要经常提醒，常打招呼，使基层党员干部自觉用党纪国法规范自己的行为。
（二）健全和完善农村集体资产资金资源的监督管理机制
一是进一步深化村组财务管理。在进一步完善村财委托代理的基础上，将组财纳入镇委托代理范围，对村财务审批流程、审批制度、承包合同管理、现金存款管理、大额预审等财务管理工作进行细化规范。加强对农村集体资金、资产、资源的管理，建立固定资产台帐，对村（组）集体资产的出让出租实行村民代表大会表决制度，确保公开透明。同时要采取有力措施，加强对镇经管站、委托代理服务中心的管理，确保监督到位。二是严格征地补偿款管理。进一步加强对征地补偿款的管理，建立专户存储制度，并对土地补偿款的分配和使用进行规范，凡涉及土地补偿款的使用、分配、借贷，必须经村民代表大会或户代表会表决通过。要加强对征地补偿款管理使用的跟踪监管，定期开展专项检查，确保农民群众的合法利益不受侵害。三是严格村级工程建设的管理。严格落实我市关于村级工程建设项目的有关规定，凡100万元以上的，要进入市、区工程交易中心公开招投标，10-100万元的，由镇(街)政府组织公开招投标，10万元以下的，由村两委集体研究，采用便捷、公开、公平方式确定承包人。要加强对工程建设的全程监管，从工程项目立项、报建、施工、验收、预决算、资金拨付等各环节，严格审核把关，防止违法违纪问题的发生。四是进一步完善村务公开民主管理制度。结合村级组织换届，理顺村务公开监督和理财机构，完善监督机制，推选、举荐一些德高望重的村民代表任村务公开监督机构负责人，凡是涉及村民利益的重要村务，村务公开监督小组负责人可列席村两委联席会。推广民主听证会制度，把关系农民群众切身利益的热点、难点问题、事关农村改革与发展的重大问题作为村务民主听证的重点内容，接受群众监督。同时进一步建立和完善村民代表会议、监督小组议事制度，充分发挥村务公开和民主管理监督小组的作用，使其切实担负起监督村务公开制度落实情况的职责，保证公开不流于形式。五是坚持和完善村干部任期与离任经济责任审计。在全面推行村干部任期与离任经济责任审计制度的基础上，进一步完善审计程序，强化审计规范，努力使经济责任审计成为经常化监督的重要手段。每年可确定一定比例的村或若干审计重点，由农业部门牵头，组织、纪检监察、民政等有关部门配合，抽调人员进行异地交叉审计。加大对审计结论的运用，对审计中发现的问题，要及时移送有关职能部门,坚决予以查处。
（三）巩固农村基层组织建设
一是着重抓好村级换届选举工作。进一步加强对农村基层选举的领导和指导，健全完善农村基层民主选举制度。针对选举中出现的一些较为突出的问题，不断总结完善选举办法和操作程序，加强监督指导，特别是要对村两委候选人的资格作一些限制和要求，保证选举的合法有序，真正选出让群众满意、让党放心、能够胜任各项农村基层工作的村级组织干部队伍。对用暴力、威胁、贿赂、伪造选票等手段干扰、破坏选举工作的，要依法予以惩处，构成犯罪的，要严格依法追究法律责任。二是完善农村党员作用平台。研究出台和组织落实《关于进一步加强和改进农村基层党的建设的若干意见》，加大对农村基层干部的培训力度，采取分门别类对党员进行“设岗定责”、构建“先锋网络”等有效举措，形成村两委培训的长效机制，推动作用平台不断完善。继续加快“无址办公”村的村部建设步伐，为进一步发挥好村党组织的战斗堡垒作用创造条件。三是努力增强基层组织的实力、活力。通过旧村改造新村建设等新农村建设试点工作的开展，结合新一轮挂钩帮扶工作，落实部门帮扶责任，帮助解决资金、技术、信息、项目等难题，协助落实“金包银”、“五个一”计划，不断增强农村基层组织的“造血”功能,提高基层组织的凝聚力和战斗力。
(四)深化和拓展查办案件的治本功能
坚持保护与惩处相结合，为农村基层党员干部创造想干事、能干事、干成事的良好环境。一是建立定期或不定期排查摸底制度。通过信访举报、纠风热线、效能投诉等方式，畅通诉求渠道，及时掌握基层党员干部廉政情况，建立廉政档案，有针对性地督促其加强防范，纠正存在问题。认真妥善处理群众的信访投诉，及时收集各种苗头性、倾向性信息，密切注意动向，把问题解决在萌芽状态。二是坚决查处侵害农民群众利益的案件。重点查处基层党员干部严重违纪、影响恶劣的案件，尤其要查处那些严重危害改革、发展稳定的案件和严重侵害集体、群众利益的案件,切实纠正损害群众利益的不正之风，有效遏制基层党员干部违法违纪案件的发生。要坚持“宽严相济、区别对待”的原则，对于以权谋私，中饱私囊，触犯党纪国法的，坚决予以追究；对于在改革创新中，先行先试，误闯“红灯”的，可采取约谈、诫勉谈话、责成作出说明等办法予以纠正，保护基层党员干部干事创业谋发展的积极性。三是深入开展“一案一整改”工作。发挥纪检监察机关了解案情、熟悉发案原因的优势，帮助案发单位深入剖析发案原因，协调督促发案单位及其主管部门认真制定整改方案，并抓好落实。特别是要密切关注具有苗头性、普遍性等新情况新问题，积极主动地研究和提出预防腐败的应对之策，切实发挥查办案件的治本功能。
