国有企业是我国国民经济的支柱。国有企业领导人员是企业的经营管理者，担负着重要职责，对于企业的健康发展和国有资产的保值增值有着直接而重要的影响。切实加强对国有企业领导人员的制约和监督，是深化国有企业改革、建立现代企业制度的必然要求，也是深化国有企业党风廉政建设和反腐倡廉工作的关键环节。本文将结合厦门的实践，对解决当前国有企业领导人员制约和监督存在的突出问题进行一些思考和探讨。

一、存在的问题及原因分析

国有企业的改革是在特定的历史、政治、经济条件下实施的，大量的国有企业在进行改制后，其资本构成仍以国有独资或控股形态存在，故在对国有和国有控股企业领导人员行使权力的制约和监督方面，难免受到宏观社会大环境和微观个体的左右和影响，权力的制约和监督始终是一个常讲常新的话题，国有企业的反腐倡廉也是一项长期艰难复杂的工程。从目前情况看，在对国有企业领导人员的制约和监督机制方面仍然有一些深层次矛盾和问题还需要通过进一步深化改革加以解决。主要表现在：个别企业权力集中于少数企业领导人员，决策不科学、不民主，造成国有资产流失；对国有企业领导人员尤其是“一把手”监督薄弱，个别国有企业领导人员滥用权力，违法违纪；少数企业领导人员违反廉洁自律规定，薪酬不合理、职务消费不透明，引发企业中的干群矛盾。

当前国有企业中存在的上述问题，究其原因，主要有：

（一）市场经济负面影响的客观存在，对国有企业领导人员的侵蚀和影响机会增多，有针对性的强制性思想教育机制却仍待进一步完善。任何事物都具有两面性，市场经济在发挥资源配置的基础性作用的同时，也无时不在诱发一些人员产生消极思想，乃至不正之风和腐败现象，如市场经济的等价交换原则容易导致功利主义因素加大；市场经济的竞争原则容易导致人际关系复杂化；市场经济的交往扩大容易导致人们欲望的多样化，这些都容易使人滋长利己主义、拜金主义、享受主义思想。企业是市场的主体，其领导人员更易受到这种负面思想的影响。国有企业领导人员作为企业的决策者、经营者和管理者，不仅担负着维护国有资产安全，确保其保值增值的职责，同时，按照“一岗双责”的要求，对企业的反腐倡廉工作负有不可推卸的领导责任。其既是企业反腐倡廉工作的领导者，也是接受监督的重点对象，因此，理所当然地应成为反腐倡廉教育的重点。然而近年来，针对企业领导人员的教育却在不断弱化，表现在教育内容上缺乏针对性、系统性，形式上更缺乏强制性；组织企业人员进行的面上的培训教育不少，但专门针对企业领导人的学习培训却较少；而有的企业主要领导以业务工作忙来推脱学习教育，经常指定政工、纪检干部代为参加。由于忽视学习，个别国有企业领导人员法制观念淡薄，有章不循，甚至违纪违法。

（二）企业法人治理结构重形式而轻实质，无法形成有效的权力制衡。股东会、董事会、监事会，即“新三会”作为现代企业的管理和监督机构，构成法人治理结构的三要素。长期以来，由于国有资产出资人不到位，管资产与管人、管事相脱节，在改制后设立的有限责任公司和股份有限公司中，虽然已经按照现代企业制度的要求设立了股东会、董事会、监事会，但在许多公司中却是空有形式而少实质，与规范的法人治理结构相比形似而神不似。这其中一个重要原因是政府行为在微观层面上对企业的治理结构仍有重要的影响，企业仍然没有摆脱党政机关行为模式的影响而成为完全独立的法人实体和市场主体。在国有企业进行公司制改造之后，国有企业的主要领导人员仍然由党政机关来任命，原工厂制下的经营管理模式痕迹还未完全消除，企业中“新三会”的作用远未能得到充分发挥，企业内部未能形成权力相互制衡的机制。如股东大会流于形式；董事会成员大多是原企业经营班子成员组成，来自公司管理部门内部的内部董事占绝大多数，“内部人控制”的现象比较严重，而且其成员中决策与监督组成比例失衡，无法形成监督氛围；监事会、纪委、工会负责人往往由企业经营班子中的党务人员兼任，在企业经营管理中处于从属地位，监督职能不能完全到位。

（三）体制机制不完善，对企业领导人尤其是“一把手”的监督难以到位。目前，企业内部的监督部门，如纪检、财务、审计、职代会等，虽然具有监督的职责，但由于缺乏必要的独立性和权威性，客观上往往是“站得住的顶不住，顶得住的站不住”，难以实施有效监督。同时，国有企业纪检机构存在着不够健全的问题，纪检干部人数配备少，且往往身兼多职。一些企业将人员按照一线、二线、三线来划分工作岗位，并直接与工资待遇挂钩，而纪检、政工岗位往往待遇偏低，造成队伍不稳定。从企业外部监督来看，虽然上级纪检监察机关和组织、财政、审计等政府部门也具有监督的独立性和权威性，但由于时间和空间等因素的限制，其对企业领导人员的监督往往停留在事后的监督，缺乏及时性和有效性。

二、对策探讨

当前和今后相当长的一段时期，国有企业改革仍将是我国经济体制改革的中心环节，而加强对国有企业领导人员的制约和监督是深化国有企业改革的必然要求。对国有企业领导人员的监督工作是一项涉及范围广、工作难度大的系统工程，要适应形势发展的需要，进一步强化制约监督和激励约束，不断完善各项监督制度，发挥各方面监督的积极作用，着力加强对企业领导人员行使权力的全方位、全过程监督，确保权力正确行使。

（一）加强学习监督，通过有效的思想政治教育切实提高企业领导人员的廉洁自律意识和拒腐防变能力。

思想意识是对客观事物的反映，不断的学习是改造主观世界的必要手段。要适应社会经济变化和国有企业改革发展的新形势，教育国有企业广大党员特别是领导人员坚定理想信念，牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，自觉加强干部作风建设；要以企业领导人员为重点，进行廉洁从业教育、全心全意依靠工人阶级办好企业的教育、增强国有资产保值增值责任意识教育、依法经营和勤俭办企业的教育、党纪政纪和法律法规教育、正反两方面典型的教育等，使企业领导人员能够自觉抵制拜金主义、享乐主义和极端个人主义的诱惑，成为依法经营、廉洁自律的模范。要研究国有企业思想政治教育的特点和规律，积极探索加强教育的有效形式，使教育更有针对性，更有实效。根据这个要求，针对国有企业领导人员思想政治教育的现状，建议一是制定国有企业领导人员的教育培训规划，定期对国有企业领导人员，重点是主要领导进行集中轮训。二是建立完善国有企业领导班子“学习中心组”制度并强化监督检查，保证这一制度的落实，制度的落实情况要作为企业党建和班子建设的一项重要内容，经常进行督促检查和考核。三是实行国有企业领导人员任前廉政勤政教育制度、廉政谈话制度和纪检监察机关负责人同企业主要负责人谈话制度。

（二）深化国有资产管理体制改革，构建以出资人监督为主体的外部监督体系。

首先应继续深化国有资产管理体制改革，进一步明确政府、国资委和国有企业各自在国有资产管理体制中的地位和职责，这是健全法人治理结构的重要条件。只有这样才能保证出资人的监督既不缺位也不越位，既保证出资人监督的有效性，又充分维护国有企业独立的法人实体和市场主体地位。其中，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，国资委具有政府特设机构和国有资产出资人代表的二重属性，代表政府履行出资人职责，不行使公共管理职能。国资委根据授权，按照“管资产和管人、管事相结合”的原则，对企业的国有资产和企业领导人员履行职责的情况进行监督，依法行使重大事项决策权、经营者选择权和资产收益权，并向政府承担责任，党和政府的有关部门依据有关规定对国资委工作进行管理和实施监察。国资委不能直接干预企业的自主经营活动。国有企业作为独立的法人实体和市场主体，按照市场原则自主经营，参与市场竞争，并向作为出资人代表的国资委承担国有资产保值增值责任。

其次应明确出资人监督的主体地位，实行全方位全过程的有效监督。现代企业制度及其运作的一个重要特点，就是以产权为核心，依法划分和享有参与企业生产经营管理的权力。与此相适应，对企业领导人员应当以产权关系为纽带，实行分层次管理和监督。作为出资人监督的重点，就是规范企业经营管理者的行为，健全国有资产管理、监督和运营体系，建立国有出资人利益制度，逐步建立资产经营责任制、产权代表报告制、财务总监委派制等，认真落实企业年度审计、企业法定代表人任期审计和离任审计制度。对国有企业领导人员在行使权力过程中自由度较大的事项，也应按照统一要求加以限制和规范，并加强监督。如职务消费，应把一些具有合理性的消费由暗变明，逐步实行大年薪制度，将其纳入薪酬管理的控制范围。厦门市国资委2007年7月出台了《关于进一步规范厦门市国有企业负责人职务消费有关问题的通知》，将国有企业领导人员的职务消费行为初步纳入规范化管理轨道。另外，从当前实际出发，加强出资人监督应完善国有资本有进有退、合理流动的机制，积极推进国有资本调整和国有企业重组，促使国有资本加快向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域、向具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域、向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团、向国有企业主业集聚，形成较为合理的国有经济布局，减少国资委直接监管的企业数量，缩小国资委直接监管面，有利于增强监管力度，降低监管成本。厦门市国资委在2006年积极贯彻落实中央和国务院国资委关于调整国有经济布局和结构的一系列方针、政策，在市委、市政府的领导下，按照建立现代企业制度和公司法规范的要求，对市属国有企业和企业国有资产进行了较大规模的整合，根据目标的差异对国有存量资产和国有企业分布进行合理调整，取得比较明显的成效，市属国有企业的资产规模、经营规模、效益状况均呈较快的增长势头。

再次应拓宽监督渠道，增强综合监督效能。充分发挥有关监督机构，包括纪检、监察、审计、财政、物价、税务、工商等部门的监督和法律、法规的监督。要坚持在监督面前人人平等，防止对主要领导人员空监、虚监、漏监和监督不到位的现象。要把党内监督与党外监督、职能部门监督与群众监督、自上而下的监督与自下而上的监督、社会监督与舆论监督结合起来，充分发挥来自各方面的监督作用，形成监督的整体合力。在各党政机关实施监督过程中，应注意区分公共管理监督和出资人监督，对于前者，可按照各自部门的职能实施，对于后者，应在有关部门的统一组织和协调下，通过国资委建立的出资人监督渠道实施，以形成外部监督的合力，避免出现互相推诿、扯皮的现象。

（三）完善企业法人治理结构，充分发挥各方作用强化内部制衡和监督

首先是积极推动产权改革，实现国有企业，特别是一般竞争性领域国有独资企业股权的多元化，让社会股东和资本进入公司的股东会，实现股东会利益主体的多元化。对于符合条件的企业应积极推动其上市或引进战略投资者。同时，法律规定国有资产属全民所有，从这个意义上说全体公民都是国有企业的股东，国有企业同上市公司一样是公众公司。由于我国地区性股票市场尚未建立，社会资本进入国有企业的渠道还较少，相当数量的国有企业还将以国有独资企业的形式存在，针对国有独资企业不设股东会的特点，可以考虑参照对上市公司的要求，建立信息披露制度，作为促进外部监督的重要手段，把包括国有企业领导人员的薪酬收入、重大决策等重大事项列入披露内容，通过社会公众的监督来部分实现股东大会的监督职能。国资委作为出资人代表，可对国有独资企业的信息披露作统一要求，以在信息公开程度和成本之间寻找一个适当的平衡点。

其次应根据公司法的规范要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的责任、权力和义务，构建完整的责任体系。董事会是决策机构，对企业的发展战略、重大投资等进行决策，成员由出资人选任和考核，对出资人负责，承担资产保值增值的责任，保证国有资本功能的有效发挥。经理层是执行机构，对董事会的决策组织实施，对董事会负责，承担企业的生产经营责任，成员由董事会选聘和考核。监事会是监督机构，对董事会、经理层的经营行为和公司财务等进行监督，对出资人负责，保证国有资产不受侵犯。在其中，尤其要注重发挥董事会的作用，确保其权威性。董事会要按照公司章程的规定，切实有效发挥在企业重大问题的决策和选择经营管理者中的作用，董事会的组成要形成有效的制衡、约束和监督机制。针对目前国有企业董事会主要由公司内部人员组成的问题，应逐步建立外部董事和独立董事制度，大幅度增加外部董事，特别是一定数量的独立董事，聘请有专业知识、经验丰富、并具有独立判断能力的社会知名和专业人士担任。他们在各自的领域中享有相当大的声望与地位，企业决策一旦造成失误就会对他们的名望和利益造成损害，这就要求他们必须尽心尽职，为企业效力服务；同时由于他们所拥有的专业知识与丰富的经验，对企业的重大项目的决策能从更高层次上着眼、从更科学角度上把关。在建立外部董事制度后，可由这些董事组成或牵头组成专门委员会，如财务委员会、提名委员会等，使其有专门发挥作用的场所。同时，要确保监事会独立于监督客体之外，建立外派监事制度，外派监事的考核和薪酬支付应由出资人负责。对监事履行职责应有明确的要求和可操作的考评评价标准，对于因监督不力，经营者失误带来企业损失的，在追究经营者责任的同时，也要监事会承担连带责任。目前，厦门已出台《关于向市属国有企业派出监事的实施意见》，并抓紧监事的选派工作，尽快建立监事会工作制度；下一步还将依据已出台的《市国资委所出资的公司章程》，进一步完善国有企业董事会、监事会、经营班子的工作规则，规范企业法人治理结构。

再次应通过处理好“老三会”与“新三会”的关系，充分调动企业各方力量实施监督和制约。要通过让“老三会”成员进入“新三会”的途径，增强其监督的独立性，发挥其对企业领导人员的监督和制约作用。一是党委负责人通过法定程序进入董事会，条件具备的可实行党委书记与董事长一肩挑，交叉任职。厦门市委组织部、国资委近期出台了《市属国有企业党委会（常委会）议事规则》，进一步明确企业党委会（常委会）的职能，规范企业领导班子的决策机制及督促检查机制。二是纪委负责人依法定程序进入监事会，条件具备的可以兼任监事会负责人。三是职代会应推选一定数量的职工代表或工会会员进入董事会或监事会。同时，应充分发挥职工代表大会的作用，依据公司法、工会法等法律法规的要求，保证职工代表大会对生产经营重大问题的知情权、建议权和对各级管理人员的监督权，对内部管理和劳动收益分配等涉及职工切身利益的重大问题依据程序通过职工代表大会审议或审议通过。建立健全企业领导人员和企业职工的协商沟通机制，保证职工意愿和要求顺畅表达，同时便于企业领导人员了解职工动向，引导和带领广大职工理解、支持、投入企业改革发展。

（四）通过合理的激励和约束机制，促使国有企业领导人员自觉遵守廉洁自律各项规定。

有效的思想政治教育减少了滥用权力的意愿，有效的监督增加了滥用权力的难度，但即使以美国如此严厉的监管制度，仍无法避免出现安然公司这样的丑闻。因此应当从把国有企业领导人员视为独立的经济人这一前提出发，建立合理的激励约束和惩罚机制，作为监督手段的有益补充，使国有企业领导人员违规的边际成本（被发现的概率乘以惩罚的力度）高于违规的收益，从而促使国有企业领导人员主动接受监督，自觉遵守廉洁自律各项规定。

首先应建立合理的业绩考核和薪酬管理制度，使经营者的收入真正与企业的业绩挂钩，与同类企业经营者的收入比较，相对合理，达到既承认国有企业领导人员所付出劳动的价值和支付相应的对价，又避免企业领导拿高薪而不作为，或片面追求业绩，急功近利的现象。在报酬结构上，应增加长效性报酬的比例。如建立股票期权激励制度和退休福利计划等，以减少国有企业领导人员追求短期利益的行为。同时应注意发挥精神激励的作用，以体现我们党用事业留人，用感情留人，用适当报酬留人的政策。

其次按照奖罚分明的原则，建立健全国有企业领导人员失职、渎职责任追究制度。要建立国有资产流失责任追究制度，严格执行中纪委等四部委联合下发的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，促使国有企业领导人员做到依法经营、廉洁从业、诚实守信、勤勉敬业。可考虑建立以国有企业领导人员个人为主体的廉政档案和信用评价制度。对企业领导人重大决策失误，违纪违法而犯罪，企业非政策性原因长期亏损等情况进行记录，并制定相应的惩罚措施，如根据犯错误的程度，规定一定的年限或永不录用，从而加大失信和腐败者应付出的成本代价。

再次保持惩治腐败的力度，严肃查办国有企业领导人员违法违纪案件。查处案件是反腐倡廉的重要手段，在惩治和预防腐败体系建设中既具有遏制功能，又具有治本功能。美国在安然公司、世界通讯公司等丑闻发生后所采取的一系列应对措施中，最令人印象深刻的有两个：一是出台萨斯班-奥斯利法案加强监管，体现了其监管机制良好的自我完善功能；另一个是对涉案人员和中介机构的严厉处罚。这值得我们借鉴和学习。在查办案件过程中，纪检监察机关、检察机关、审计机关等执纪执法机关应进一步健全完善办案联系会议机制，定期、不定期地沟通情况，加强协作配合，形成合力。