政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。在我国经济体制转轨时期，推进政府职能的转变是健全、完善社会主义市场经济体制的迫切要求。近年来，我市开展行政资源和社会公共资源配置市场化改革，政府逐步从市场参与者角色中退出，有计划、分步骤地将资源配置主导权交给市场，政府在资源配置中转换角色，变参与为监督，有力地推动政府职能转变，促进了经济社会和谐发展。

一、开展资源配置市场化改革是建立社会主义市场经济的客观要求

传统计划经济体制下，政府在资源配置领域扮演了举足轻重的角色。它既是行政资源和社会公共资源的所有者，又是资源的直接分配者，通过行政审批的方式直接决定资源的流向、额度。在物资匮乏的计划经济时代，这种以政府为主的资源配置方式曾发挥了其应有的积极作用。但随着商品经济的不断发展，它的弊端也逐渐显现。主要表现为：

（一）阻碍了现代市场体系的建立。现代市场体系的要求是“统一、开放、竞争、有序”，由于政府对资源的高度垄断和直接配置，限制了市场主体的公平竞争和自主决策，限制了社会经济资源的合理流动，从而阻碍了现代市场体系的建立。

（二）影响资源配置效率。由于缺乏市场形成价格的机制，资源的价值难以得到最大体现，不能形成合理价格，造成了资源配置不公，效率的低下。

（三）容易产生寻租腐败。政府官员通过审批掌握稀有资源的分配权，利益集团利用各种非市场手段从政府手中获得审批远比运用市场手段更便捷,更节约成本，因此更倾向于通过贿赂政府官员的方式，争夺资源配额，造成“权钱交易”、“暗箱操作”，出现寻租腐败，严重削弱了经济和社会活力，降低了政府在人民群众中的威信。

（四）造成政府社会监管职能弱化。政府集“所有者、管理者、分配者”等多种身份于一身，人权、事权、财权高度集中，直接管理的事情过多，往往把精力主要集中于资源分配和行政审批上，重管理、轻服务,重审批、轻监管，造成社会监管职能弱化，不能适应日益复杂多变的现代社会要求和人民的期望。

可见，建立以市场为主的资源配置模式是建立和完善社会主义市场经济体制的客观要求。在这种配置模式中，市场充当了资源分配的主体，在资源配置上发挥基础性作用，通过招标、拍卖、挂牌或其它公开公平竞争的方式进行资源配置。而政府则从资源分配的主导角色中退出，由原来的“直接分配者”转变成市场的“服务者”及“监督者”。资源配置市场化改革就是促进政府职能转变，建立这种市场为主的资源配置模式的必然途径。

二、以资源配置市场化改革为抓手，推动政府职能转变 

（一）我市推行资源配置市场化改革的基本实践

 2005年以来，围绕推动特区新一轮跨越式发展的重大战略决策，厦门市委、市政府在总结和完善土地招拍挂、工程招投标、国有产权进场交易、政府采购等“四项制度”的基础上，加大源头治腐力度，在全市全面推行行政资源和社会公共资源配置市场化改革。其基本内涵是：逐步取消政府对“竞争性、有限性、垄断性”的行政资源和社会公共资源指令性的配置方式，将能够通过市场化配置的行政资源和社会公共资源一律交由市场，通过公开招标、拍卖、挂牌或其他竞争方式进行配置。

主要从三个层面上进行了积极探索：一是有限的自然资源、社会公共资源及有额度的行政资源通过市场竞争机制实现公平配置。全面实行了经营性土地和矿产资源招拍挂制度，积极推进加油加气站用地招拍挂工作，逐步实行工业用地的招拍挂；建立了户外广告设置权拍卖制度，所有利用公共建筑物、公共构筑物以及公共场地设置户外广告的设置使用权，一律采用拍卖方式有偿出让。网吧指标、出租车经营权、公交线路经营权向社会公开招标。建立直管公房店面定期公开招租制度，将市直行政、事业单位空置的公房店面全部纳入资源交易市场实行公开招租。二是政府或社会公共需要的产品及服务通过招标向社会公开采购。不断完善政府采购制度，提高政府采购效率。在市政公用领域逐步推开市场化运作机制，全市60%的市政道路通过公开招标选择保洁公司，其中中心城区思明区市场化程度已达90%以上；在全国率先建立了房屋拆迁委托业务和房屋拆除业务招投标制度；农村合作医疗保险通过公开招标选择专业保险机构负责基金管理和审核报销工作。海域保洁、公共绿地养护、公路绿化保养、政府融资贷款、公车保险和公车维修、公房维修等项目都开展了公开招标选择服务商的试点。三是通过公开出让产权或特许经营权的方式，对社会资本公平开放原由政府垄断的投资市场和经营市场。积极推动水务、燃气和垃圾处理等公用行业市场化改革进程，向社会公开招标出让产权或特许经营权，引入战略投资人。

（二）资源配置市场化改革有力地推动了政府职能向法治型、效能型、责任型和服务型政府转变

温家宝总理在去年9月召开的加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上提出要按照发展社会主义市场经济的要求，进一步推进政府职能转变，努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府。我市通过开展资源配置市场化改革，市场配置资源比例不断提高，以行政权力为依托的政府配置资源的比例不断下降，有力地推动了政府向法治型、效能型、责任型和服务型政府转变。

1、遏制“暗箱操作”，源头治腐成效显著，促进了法治政府的建设。建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制,是建立法治政府的体制基础。资源配置市场化改革通过有效运用市场机制进行公共资源配置，逐步实现从政府包办代替到主要依靠市场调节经济活动的转变，使政府权力运行受到公开制约和监督，规范了政府的权力运行程序，从根本上减少以权谋私、权钱交易的条件和机会，有效地从源头上防止和遏制了腐败现象的萌生。如经营性土地出让、建设工程等一些热点领域，通过引进市场竞争机制，违纪违法案件明显下降，起到了教育和保护干部的积极作用。

2、引导“市场发言”，公共资源身价凸显，促进了效能政府的建设。实现资源的高效配置是效能政府的重要标志。在公共资源配置中引入市场机制，使市场有了“发言权”，实现了资源效益的最大化，一方面，增加了公共财政收入，如首宗新建加油站用地使用权通过招拍挂，由底价800万元上升至3000万元成交，高出底价近3倍；建立了直管公有非住宅房屋的定期公开、竞价招租制度以来，成交的月租金较起拍价高出58.8%，年增加财政收入约200万元。另一方面，节约了政府财政支出，环东海域工程保险项目通过竞标，保险费率下降，节约保费800多万元；公车统一保险实行招标竞争后，每部车每年保险费用下降了40%；推行征地拆迁、房屋拆除业务招投标制度后，拆迁成本大大降低，其中园博园拆迁工程招标后节约资金464万元，资金节约率高达44%。

3、通过剥离职能，合理界定职责，促进了责任政府的建设。真正的责任政府应当是有所为有所不为的“有限”政府，要按照市场经济发展规律的要求，一方面要把“不该管、管不了、管不好” 的职能剥离出去。同时把应该管、必须管而又没管好的事管好、管到位。如，过去厦门的水资源由隶属于不同行政主管部门的14个企事业单位分散经营， 管理成本重复支出，管理体制政企不分，企业缺乏竞争，效益低下。通过水务体制市场化改革，政府将直接经营水资源的职能进行剥离，成立了水务集团，实行“企业化管理、市场化经营”，同时将部分产权以及制水、污水处理的特许经营权对外公开挂牌招标，成功引资4.61亿元，盘活了存量资产，实现了产权主体多元化。改革带来了巨大的活力，原来由政府财政负担的每年5600万的污水处理成本由水务集团自行通过市场运作来补贴，而且在没有任何财政拨款的情况下，集团经营做到保本微利，基本实现“政府放心，用户满意”的改革目标。

4、培育市场环境，效益社会共享，促进了服务政府的建设。政府从以往繁杂的审批事务和对微观经济的具体管理中解脱出来，把主要精力真正放在培育市场和公共服务上来，一方面，拓展了社会资本的投资领域，为多种所有制经济成份提供了一个公开、公平、公正的市场竞争环境，充分调动经济主体的积极性、主动性和创造性，激发了全社会的生机和活力；另一方面，政府通过资源配置市场化改革，取得了开发利用公共资源的最大收益，并把所取得的收益用于提高人民生活水平、健全社会保障体系、加快发展医疗卫生事业、加强公共安全保障能力建设以及道路、城镇供水管网、公共文化和体育设施、城镇污水和垃圾处理设施等公共基础设施建设上，使广大市民普遍从中受益。

三、当前深化资源配置市场化改革、推进政府转变职能存在的问题及对策

（一）当前我市资源配置市场化改革中存在的问题

近年来，我市的资源配置市场化改革虽然取得了一定成效，在推动政府职能方面发挥了一定的积极意义，但是由于资源配置市场化起步较晚，仍处在由政府主导资源配置逐步向市场主导资源配置的转轨阶段，仍存在着一些突出问题：

1、思想认识不到位。一些地方、部门和领导干部对资源配置市场化的重要性认识不足，认为工作过繁，阻力过大，程序过多，存在着畏难甚至抵触的情绪，不想推行；有的认为推行资源配置市场化，法律法规尚不明确，市场体系尚不成熟，等待观望，不急推行；有的担心推行资源配置市场化会影响部门既得利益，削弱手中权力，不愿推行，以至于有了制度不执行或者执行不到位等。

2、法律机制不健全。一是不全。建筑工程、土地类资源由于国家重视，市场化配置推行较早，相关法律法规比较健全，相对比较完善。但其他推行市场化配置较晚的，如森林资源、中介资源、服务资源等相关的法律法规、政策制度相当缺乏，造成了部门与部门之间、项目与项目之间、领域与领域之间推行不平衡。如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国矿产资源法》等均未明确规定资源必须以招投标、拍卖、挂牌等程序实现配置；二是不细。当前，尽管出台了一系列法律法规和政策规定，但与之配套的一些实施办法和细则较少。如《厦门市停车场管理暂行办法》中虽然规定要采取招标的形式出让经营权，但没有具体实施细则。有的制度弹性大，不够规范、全面和系统，一般性要求规定多、强制性的处理规定少，面上要求规定多、可操作性规定少，因而执行起来带有一定的随机性、盲目性和不稳定性。三是不严。法规制度执行不严格，不照章办事，有利的就执行，没利的就不执行，失之于宽，失之于软。如《厦门市产权交易暂行办法》已经实施多年，但还是有些部门和单位规避国有产权必须进场交易的规定，私下进行场外交易。

3、管理机制不健全。缺乏统一的资源管理机构，资产性资源分散在多个部门，管理难以形成合力，比如公有房产资源，目前除国土房产局、建设局、机关事务管理局各自手中集中了一批房产外，还有十多家行政部门拥有自管房产，造成底数不清，给规范管理造成困难；还有一些公共资源管理部门不明确、职责不清，无法形成统一管理，统一处置的管理体系，比如公共停车场，有的是区直接管理，有的是下放给街道管理，还有的是咪表公司管理，由于主体不一，很难实行统一招、拍、挂。以上现状造成了国有资源不能按照社会需求合理有效地加以配置，影响了经济效率的充分发挥。

4、监管机制不健全。一是对资源收益的监管机制不健全,造成“资源部门化”。有很多行政事业性资产不仅“单位所有”，而且没有完整的产权登记及评估定价，甚至部分行政事业性资产长期体外循环，造成政府无法真正掌控资源的底数。一些单位房产、设备等国有资产的转让、租赁、经营等收入不按规定实行“收支两条线”，而是“自收自用、多收多用”，出现“公共资源部门化，部门资源福利化”的问题。二是对资源评估等中介机构的监管机制不健全，影响了配置过程的规范性。有的通过行贿、送回扣等不正当手段拉业务；有的违规操作，搞低价评估等，造成国有资产流失；三是对运行机制的监管不健全，存在“伪市场化”现象。由于监管部门对资源掌控部门所掌握资源的数量、性质、出让、转让情况不清楚，导致未能提前预防规避招标、化整为零等现象的发生；一些资源掌控部门在招拍挂过程中有意降低公开范围，致使许多竞争者未能及时得到信息或者对应采取招拍挂转让的资源实行协议转让，逃避竞争等现象依然存在；规划、审计、设计、代理等中介服务资源配置的市场化进程缓慢，很大一部分还是由业主主导分配，自行委托，缺乏有效的竞争。

（二）深化资源配置市场化改革、推进政府转变政府职能的对策

在符合社会主义市场经济体制要求的、以市场为主的资源配置模式中，政府在资源配置中的功能与作用，主要是通过制订政策和法律等资源运作规则，对各种社会资源配置的流向、结构和退出等进行合理引导，以形成有效的资源配置秩序，并对配置合理性进行监管。概括地说，政府应当发挥“宣传引导、制度建设、市场监管”的作用。

1、加强宣传引导职能，增强推进资源配置市场化的自觉性。市场化是经济体制改革的目标和方向，更是一种工作的理念和方法。政府应当利用各种舆论工具，宣传推进资源配置市场化的重要意义，营造浓厚的舆论氛围和环境氛围，引导政府部门、社会公众，尤其是资源掌控部门、监管部门的领导，从全局和战略的高度充分认识资源配置市场化的重要性、必要性和紧迫性，牢固树立“抓资源配置就是抓经济建设，就是抓反腐倡廉”的观念，坚决纠正和改变不想、不急、不愿推行资源配置市场化的不正确认识，把资源配置市场化工作摆上重要的议事日程，作为一项重要的工作来抓，纳入惩治和预防腐败体系构建，从而自觉投身于加快推进完善资源配置市场化进程，自觉完善机制，提高效率，达到资源配置市场化要求。    

2、加强制度建设职能，使资源配置市场化“有章可循”。制度是否健全和完善是资源配置市场化是否成熟和规范的重要表现。要把制度建设贯穿于资源配置市场化的各个环节，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制。对各类资源配置市场化，没有制度的要及时建立，有明显缺陷的要适时修订完善，需要细化的要尽快制定实施细则，需要制定配套制度的要抓紧制定，做到制度建设进程与市场化进程相适应。要切实提高制度建设的质量，尽可能细化、量化、具体化，增强制度的针对性、实效性和可操作性。要充分运用厦门立法权，及时总结市场化运作实践中的先进经验做法，按照“成熟一项，立法一项”的原则，积极转化为法规制度，努力建设完善的资源配置市场化改革法规制度体系。在政策制定中要重点建立健全三方面的机制：一是健全信息公开制度。加快建立和完善信息披露和社会听证制，对需由行政配置的资源，必须先公布信息，必要的可组织社会听证，增强决策透明度，提高决策的民主化、科学化程度。要建立资源登记、公开机制。要求资源掌控部门对所掌握的资源及时登记、定期公开，公开内容应包括现有资源的拥有情况、配置情况等，公开方式可以多样化，让公众获得知情权，让监管部门摸清家底，更有效地实施监管；严格执行出让信息公开制，对由市场配置的资源，有关部门必须按照要求，将资源出让的相关信息，通过报刊、广播电视、网络和其他形式，广泛、及时、准确、规范地向社会公开发布，最大限度吸引竞争，接受社会监督，切实保障群众享有的知情权、参与权和监督权。二是健全市场竞争机制。凡是应采取公开招标、拍卖、挂牌等方式出让的，必须毫不动摇地实行公开竞价、公平竞争，决不允许私下协议出让。对相关的评估、规划、审验、设计、代理、监理等中介性机构，也必须以市场竞争的方式产生。三是健全招投标管理机制。真正实现行业主管部门与招投标操作单位管办分离，防止“裁判员”、“运动员”混为一体，促进廉洁高效。要严格执行招标投标法等法律法规，切实加强投标、开标、定标等操作过程的监管，切实规范招标人、投标人、评委、中介机构的行为，建立健全市场主体信用制度，严厉惩处串标、围标等违规违法行为。要加强标后的跟踪监管，建立科学的标后质量考评体系，保证招标质量。

3、加强市场监管职能，保证资源配置市场化健康发展。加强对资源配置市场化的监管是加快推进资源配置市场化工作的重点。当前，由于“规避招标”、“资源部门化”、“伪市场化”、“买标串标”、“围标抬标”等现象的存在，极大地损害了资源配置市场化工作的顺利开展。因此，强化政府对资源配置市场化工作的监管就显得非常必要。

（1）健全管理体系。要建立统一的资源管理机构，严格实行国有资产性资源管理“国家所有，分级管理”，确保政府对国有资产性资源的所有权，部门只拥有使用权，没有处置权、收益权，必须服从政府对国有资源的优化配置。要加强对资源配置收益的管理，建立资源评估和收益收缴制度，确保资源收益的唯一受益人是政府。要严格执行资源评估和收益制度，确保正确估价、足额上缴，杜绝国有资产流失和资源部门化、部门福利化等现象发生。

（2）完善中介组织。一要重视培育和发展中介机构，积极营造良好的政策和市场环境。政府管理的经济职能要从重审批向重服务上来，把政府不该管的事交给企业、社会和中介组织，积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构。二要加强宣传教育，强化企业和中介机构的诚信意识。广泛开展中介业务、法律法规知识、信用意识的普及宣传，着力营造诚实守信的良好氛围。三要完善信用信息平台，加强中介信用监管。积极探索中介机构的信用评价制度，建立中介机构诚信记录动态发布机制，建立“黑名单”制度，研究制订中介机构诚信执业的有关规定，对失信、失真、失公的中介机构和严重违法的中介机构和个人坚决实行市场清出和禁入制度，规范中介机构从业行为。

（3）加大监督力度。一是建立资源配置的监督体系。将资源配置工作纳入惩治和预防腐败体系建设，加强和改进党内和行政监督，严格执行民主集中制，认真遵循党委和政府的议事规则和决策程序，防止个人或少数人擅自决定资源的配置；建立资源配置责任制，明确各部门分工和职责，加强自上而下的监督；加强人大、政协、民主党派、社会和舆论监督，加强纪检监察机关、审计部门等专门机关监督，建立全方位的资源配置监督体系。二是完善监督机制，突出对权力的制约。改革和完善纪检监察和审计体制，对权力运行的关键部位和易于滋生腐败的薄弱环节进行监控。加强对资源配置过程的监督，实现监督关口前移，如对招投标的资格审查、评标办法、开标评标定标、施工合同等重要环节进行监督；加强对项目实施单位的监督，落实项目法人责任制；建立健全重大项目保廉体系，继续完善重大项目派驻纪检监察员制度。三是加大责任追究力度。各级纪检监察机关要积极参与，主动介入，严明纪律，严格监督，加大效能监察和廉政监察力度，严肃处理违规违纪行为。严禁任何单位或个人违规插手和干扰市场化配置资源工作。对拒不执行市场化配置资源要求，破坏市场化配置资源秩序，以权谋私牟取非法利益，损害国家、集体和群众利益等行为，要按照有关规定严肃处理。构成违法的，按照法律规定移送司法机关处理。