当前，我国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚任务艰巨，对外开放面临新形势。为适应形势的需要,去年，国务院专门召开“加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议”，温家宝总理要求各级政府进一步深化行政管理体制改革，转变政府职能，努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府。改造行政流程，是加强政府自身建设,提高行政管理和服务水平的一项重要举措，是提高行政效能的有效手段。

一、行政流程再造的必要性、艰巨性和重要性

行政流程再造，就是在理清各种权责关系的基础上，对行政管理过程或办事程序进行重新设计和安排，以缩短循环时间，规范运行程序，实现政府管理的高效化。

1、行政流程再造的必要性。与经济体制改革相比，行政管理体制改革一直相对滞后。虽经多年改革，仍存在政府职权不够明晰，行政过程不够透明，办事效率不够高，以及权责脱节等。这些问题不解决，势必影响投资环境，阴碍社会主义市场经济的发展；势必影响机关形象，阻碍和谐社会的建设。

2、行政流程再造的艰巨性。行政流程再造既非工作流程的简化或重组，也非单纯依靠信息技术实现部门的整合或联动，而是对政府部门的行政理念、发展目标、行为准则、治理模式、制约机制的整体再造。这种“革命式”的流程再造必然会带来政府部门在组织结构、决策程序、运行机制、评估体系、激励机制等方面的显著变化，必将对传统的行政方式带来巨大的挑战。

3、行政流程再造的重要性。行政流程再造打破了以部门职能和分工为导向的流程设计模式，原来由多个部门或专业人员完成的工作任务，变成由一个或几个人组成的“流程小组”来完成，缩短了行政过程的链条，有效解决了政府部门之间缺乏协调与联动问题，既降低了行政成本，提高了行政效率，也改进了公共服务质量，提升公众满意度。

二、厦门市再造行政流程的初步实践

为提高政府办事效率，进一步改善特区投资环境，1995年6月，厦门市政府在全国率先出台了第一部效能建设规章—《厦门市改进行政机关作风和提高行政效率的规定》（市政府13号令），并成立“厦门市行政机关办事效率投诉中心”。2000年5月，又成立市机关效能建设领导小组，下设办公室，与投诉中心合署办公，在全市镇以上各级机关和承担社会行政管理职能的单位开展机关效能建设。几年来，通过改革审批制度，简化办事程序，推行电子政务等行政流程改造，大大提高了行政效能。

（一）清理行政权力，促使政府行为规范又合法

1、依法梳理行政许可项目，规范行政权力。修订并重新公布市政府规章13件，废止市政府规章11件，废止市政府文件35件，停止执行部分市政府文件规定的15项行政许可（审批）事项。分两批公布了具备行政许可主体资格的实施机关。通过五年两轮七批次的削减和梳理，市级审批事项已由改革前的1177项减少到377项，减幅达68%。对外公布保留的所有行政审批服务事项目录，接受社会监督。为规范审批行为，市政府制定《厦门市实施行政许可若干规定》，督促各审批部门编制行政许可实施办法，送审后对外公布，确保行政许可的法定化、规范化和公开化。理顺市政府部门之间的行政审批事项31项，将19项与群众生活密切相关的、审批程序简易的审批事项下放区级办理，减少审批环节。

2、改革行政管理体制，理顺工作关系。一是进一步理顺政府管理体制。将原来的7个行政区调整为6个，并进一步理顺市区两级政府管理职能。将市政府工作部门由46个精简为41个，使行政处罚权相对集中。二是加快事业单位改革。改革事业单位120家，全市事业单位基本完成首轮全员聘用制。三是推进国资体制改革。国有企业改制350家，实行所有权与经营权分开，使国有资本从一般竞争性领域有序退出。四是改革投融资体制。对企业不使用政府投资建设的项目，一律不再审批。加大政府投资项目的市场化运作力度，推进一批社会公用事业项目向外资和社会资本开放。五是积极发挥行业协会的作用，将一些原来由政府部门承担的资质资格审核认定，转由相关行业协会办理。六是改进政府工作方式，对市政府及办公厅发文成立的领导（协调）小组等临时机构进行清理，对104个临时机构予以撤消。

3、积极推行公共资源配置市场化改革，尽量减少行政干预。在完善土地招拍挂、工程招投标、国有产权进场交易、政府采购等“四项制度”的基础上，对户外广告招租、出租车营运、加油站用地、市政道路和海域保洁、公房出租等竞争性资源推向市场，将原来由行政权力决定改为公开招拍挂，从制度上防止了权钱交易等腐败行为的发生。目前全市已有48项公共资源进行市场化运作，《人民日报》还在头版头条作了专题报道。

（二）改革行政方式，促使政府工作高效又有序

1、创新审批方式，简化办事程序。市、区、街道三级政府共设立集中办公的“一站式”服务大厅9处，实行“一个窗口对外”的审批工作新机制。积极推行企业登记前置审批告知承诺制，试行“先照后证”，简化审批程序。对工业集中区和重点项目的有关事项，实行派员驻地、现场协调、就地服务。改革企业年检年审制度，推行联合年检和网上年审。将技术审批与行政审批相分离。对一些不涉及公共安全的企业登记，实行告知承诺制。推行服务承诺制、限期办结制，对原来由多部门串联审批的事项，改为由最直接责任部门牵头受理，召集相关部门实行联合审批，实现审批提速，建设项目审批由300个工作日减为45个工作日。

2、推行电子政务，提升服务水平。加快发展电子政务，推行网上公开、网上服务、网上办事、网上审批、网上咨询、网上投诉和网上评议，构建网上办事的快捷通道。全市超过一半的行政许可实现网上审批，所有行政项目均在网上提供办事指南和表格下载。目前，厦门市已经建成党政机关内外网及网上审批系统，电子监察系统也将于近期完成。

3、完善政府决策制度，提高科学民主决策水平。建立健全并认真实施重大事项的专家咨询、社会公示、听证和集体决策制度，对牵涉面广、群众关注的重大事项，决策之前充分征求各民主党派、总商会、无党派人士和社会各界的意见，充分发挥民主，善于集中民智，建立新闻发布会、市民旁听政府常务会议等制度，加大决策过程的公开力度，提高决策的民主化、科学化水平。

（三）督查行政行为，促使公务人员勤政又廉政

1、推行办事公开，便于对权力运行过程的监督。在行政机关及公用事业单位全面推行办事公开，建立和完善了责任、审议、评议、反馈、备案等五项制度，在运用好传统的政务公开栏、群众意见箱、电脑触摸屏、“回音壁”，提供便民服务手册、办事须知卡，建立政情通报制度和听政会制度等形式的同时，充分发挥政府网站及新闻媒体作用，不断增强公开的广泛性和有效性。

2、开展绩效考评，调动机关工作人员的积极性。在政府及其部门全面推行绩效评估，并不断完善评估指标，改进评估办法，重视评估结果的运用，增强评估工作的公正性、严肃性和有效性。试行市直机关工作人员绩效考评奖励制度，增强机关工作人员的责任意识、效能意识和竞争意识。

3、实行行政问责，增强机关工作人员的责任感。出台《厦门市行政机关行政过错责任追究暂行办法》，建立并落实行政过错责任追究制，先后对违反规定的140名机关工作人员进行效能告诫和诫勉教育，强化了责任意识，规范了行政行为。

三、行政流程再造的发展方向

 为确保行政流程再造取得实效，在具体改造中应努力实现“三个转变”：

（一）规范行政权力，使政府由无限权力转变为有限权力

1、全面清理行政权力，真正建立有限权力的政府。绝大多数行政乱作为、不作为等影响政府效能和形象的问题，主要缘于权力不规范。因此，必须明确权力界限及其行使程序和相应责任。河北省在邯郸市开展的清理行政权力试点，对市长权力进行明确界定，对市政府及其部门的行政权力进行了全面清理，并将清理确认后的权力编制成职权目录，向社会公开，赢得了老百姓赞誉，被形象地比作权力运行“说明书”，这一做法应得到推广。

2、全面推行依法行政，切实做到所有行政行为合法。要按照《行政许可法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，进一步强化对行政行为的监督，对行政不作为、乱作为等违规违法的人员严格依法给予严肃查处，确保各种行政行为合法。

3、全面实行问责制度，确保所有失职行为受到责任追究。解决政府部门及其工作人员责任意识淡漠、失职渎职的最有效办法，就是建立并严格执行问责制。在行政流程再造中，必须把行政问责制贯穿于行政流程的全过程。要按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，建立行政问责制度。

（二）转变政府职能，使政府由管理型向服务型转变

1、转变工作理念，考评政府绩效从注重经济指标改为注重服务指标。建设服务型政府是行政管理体制改革的一个主要目标，要改变地方政府过于注重经济增长速度和GDP的高低，不够重视公共服务的行为，最有效的办法就是在对政府的绩效考评中，不再以经济指标为重点，而要以服务质量为核心。

2、改变管理模式，将以往以权力为中心的政府管理模式改为以群众需求为中心。要摒弃以往“垂直型”的职能管理模式，建立以公众为核心的“扁平化”服务流程，所有部门都只对公众负责，而不是对部门所属的上级负责。使政府部门的工作只针对公众的请求而不针对人，绕开以往的人为壁垒。

3、建设服务中心，将原来分散的审批改为一站式服务。目前全国不少地方都建设了行政服务中心，但由于政府部门之间的流程再造没有到位，虽然与公众相关的政府部门都进驻中心，但仍各自为政，当事人从原来跑不同的政府部门变成了现在跑大厅的不同窗口。要真正实现“一个窗口对外，一站式审批”，必须改进行政服务中心管理和运用模式，对于需要跨部门审批的，应按类设置独立于审批部门的收件窗口，比如工程建设类、工商企业类、进出口类等窗口。涉及某一类的审批，由一个窗口负责收件，采用电脑登记，出示收件回执，然后按预先设定的审批流程，在内部流转，各有关部门审批后，由牵头部门办理批文，再由窗口发送申请人。

（三）强推电子政务，使政府由面对面管理转变为人机对话式服务

1、做强政府网站，切实做到政府管理和服务都能通过网络完成。目前大部分政府网站只处理一些简单的政务，主要是信息发布、提供表格下载及服务指南，真正意义上的网上审批，特别是跨部门并联审批、政务信息资源共享的，只有少部分地市的少部分部门真正全程应用，与行政流程再造所要求的电子政务差距仍较大。此外，重建设轻应用的现象仍然比较普遍，县（区）、乡（镇）的政府网站建设也还远远达不到推行电子政务应具备的条件。建设政府网站不仅要做到政府部门之间的交流畅通无阻，而且与市民和企业在任何时间、任何地点都可以进行互动，既可能方便、快捷地查到所需的各种政府信息高效率、高质量地获得各项公共服务，如注册登记、执照更新、许可证办理、申请、纳税与交费、应聘、投标、报警、求救等等，使政府的管理服务都能通过网络完成。

2、改造工作流程，使政府的管理和服务符合电子政务的要求。电子政务并不是政务系统在网上的简单翻版，其外在表现虽然是行政手段的改变，实质却是行政内涵的深化。因此，必须对传统的行政观念、行政方式、行政手段进行改革，使行政流程适应电子政务发展的需要。首先要改造思想观念，使政府工作人员从“官本位”的行政观念转变到“民本位”的服务宗旨上；其次要改造组织结构，缩减中间管理层，使其从传统的金字塔式的模式变为扁平化结构，最高层与最底层可实现直接沟通；最后要改造业务流程，对政府的日常事务、公务处理程序等进行必要的整合和优化，使行政流程更通畅、更高效。

3、同步建设网上监察和考评系统，规范政府管理和服务。推行电子政务，打破了政府部门内部传统的职责分工与层级界限，工作方式由计划性、串联性、分散性变为动态化、并联化、集成化，工作重点也从经济指标转为公从需求，衡量政府的工作绩效及考评方式都产生了较大变化，因此，在建设电子政务时，必须同步建设网上监察和考评系统。要在机关内网及政府门户网上建设电子监察系统和绩效考评系统，真正通过网络实现对各类行政审批、行政许可执法、以及上级督办事项办理过程的实时监察，对各级政府和各职能部门的绩效考评也能通过网络完成。