自1986年12月全国人大常委会决定恢复并确立国家行政监察体制以来，我国行政监察工作走上了健康发展的轨道，发挥了对国家行政机关、国家公务员以及国家行政机关任命的其他人员监督的重要作用。
    当前，政府工作面临前所未有的机遇和挑战，根据建立社会主义市场经济体制和加入WTO对改进政府管理的新要求，及时改革政府管理体制，转变政府职能，改进政府作风，是摆在各级政府面前的一项十分紧迫而严峻的任务。在这种形势下，认真研究并解决当前行政监察工作中存在的问题，探讨合署体制下充分发挥行政监察职能的有效方法，使行政监察机关在改进和加强政府管理中发挥应有的监督和保障作用，具有十分重要的意义。
    一、当前行政监察工作中存在的主要问题
    (一)思想认识方面
    纪检与监察合署的优势在党风廉政建设和反腐败各项工作中得到充分体现，并已经取得共识。但是，至今仍然有一些同志没有弄清合署与合并的区别，总是把合署视为合并，认为没有必要再去区分党的纪律检查与行政监察，把纪检、监察两项职能视为一项职能。有的同志虽然认识到合署不等于合并，但是担心强调发挥行政监察职能会被误解为闹独立性，不敢理直气壮地抓行政监察工作。还有的同志认为，发挥两项职能就是运用纪检与行政监察“两块牌子”的技巧问题，只要熟练地、恰当地运用好“两块牌子”，两项职能就自然发挥好了。也有一些同志把纪检与行政监察对立起来，只看到它们之间的区别，看不到它们之间的联系，对合署存在疑问。
    (二)组织领导方面
    一是政府与人大及其常委会对监察机关的领导与监督不够落实。监察机关作为政府的职能部门，必须接受政府的领导，同时又必须接受人大及其常委会的监督。但是目前政府对监察机关的领导趋于弱化，有些地方政府几年来没有明确分管监察工作的领导，有的虽然明确了分管领导，但很少研究和过问监察工作。有的地方监察机关自合署后很少向政府请示、报告过工作。各地监察机关一般不向人大及其常委会报告工作，人大及其常委会也不对监察机关的工作进行监督检查。
    二是监察工作领导关系尚未理顺，监察机构领导班子不够健全。目前比较普遍地存在着监察机关正职领导人不能负责全部行政监察工作，监察机关副职领导人不能向正职领导人负责的现象。有的地方监察厅、局长在纪委副书记中位次靠后，有的党员副局长未能进入同级纪委常委班子。有些地方监察机关领导班子长期缺编，有的只有局长而无副局长，这些地方的监察领导班子尚未形成。对纪委常委会与监察厅、局长办公会的关系还缺乏明确规定，一定程度地存在着以纪委常委会代替监察厅、局长办公会现象。有些地方监察厅、局长办公会虽然坚持召开，但往往是走形式，解决不了实质性问题。
    (三)履行职能方面
    一是纪检与监察两项职能的区别虽然在理论上比较明确，但在合署后的工作部署中尚未明确划分。各级纪检与监察机关都是按照统一要求完成反腐败三项格局的任务，所履行的职能既可以说是纪检职能，也可以说是行政监察职能。
    二是一些法定职能尚未依法履行。根据《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）的规定，行政监察职能可以概括为：保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能。以此与监察机关承担的任务对照，目前各级监察机关都一定程度地存在法定职能履行不到位甚至尚未履行的问题。《行政监察法》关于监察机关负责人列席本级人民政府有关会议的规定，由于缺乏具体实施办法，在一些地方未能规范地施行。国务院和县级以上地方各级人民政府监察机关对法定监察对象的监督还存在漏洞，如作为国务院监察机关监察对象的国务院各部门和各省、自治区、直辖市人民政府的主要负责人，作为地方政府各级监察机关监察对象的本级人民政府各部门和下一级政府的主要负责人等，尚未受到相应监察机关的有效监督。
    三是行使监察职权的方式不够规范。目前监察机关在工作方式上不同程度地存在包办代替现象，特别是在与其他部门联合执法中，一定程度上履行了其他部门的职责。如在菜篮子工程、计划生育、发放救灾物资、检查猪肉市场、检查移民搬迁以及其他很多工作中，都存在这种现象。有些地方还把购买交通、通讯工具的审批权交给了监察机关。在与有关部门联合进行专项治理工作中，有些本属职能部门的具体工作，也得监察机关去做。此外，地方监察机关参与的事项多，承担的任务重。中央纪委全会每年都提出党风廉政建设和反腐败斗争的新任务，这些任务逐年积累已达几十项之多，地方监察机关必须保证完成。同时，还要完成地方交办的工作，这些工作随机性强，任务量大。有的地方仅参与重点建筑工程招投标一项工作就达上百个工程项目。地方监察机关普遍长时间加班加点，超负荷运转，已不堪重负。
    (四)机构设置方面
    从全国范围看，监察系统的管理体制、机构设置差异较大。有的机构名称不统一，有的同一名称的机构职责范围不一致。具有行政监察特色的监察综合室，有些地方就没有设置，有的虽然设了机构但人员不落实，有的有机构、编制但却不承担监察综合室的任务，存在职责不清，任务不明，工作随意性大等问题。
监察机关对派出机构尚缺乏有效的管理手段，领导不够有力。因管理体制原因，派出机构很难公正地行使监察权。派出机构之间缺少协调机制，有时难以有效发挥预期的监督作用。
    (五)法律责任方面
    主要是法律责任主体不够明确。监察主体同时必须是承担行政监察法律责任的主体。但是，有些只行使行政监察职权而无行政监察领导职务的纪委领导人员，按照法律规定不能承担行政监察法律责任。能够成为行政诉讼被告并有资格去法庭应诉的，只有监察机关和具有行政监察职务的人员。这就产生了权利与义务的不对等：有些人员只行使行政监察职权而不能承担相应的法律责任；监察厅、局长不能对全部行政监察工作实行领导，却要对全部行政监察工作承担法律责任。有的地方已发生向法院状告监察机关的事例，只是通过做工作，未进入诉讼程序。监察机关在行使职权过程中，由于工作失误或其他原因，可能对包括监察对象在内的公民、法人和其他组织的合法权益造成侵害，存在着成为行政诉讼被告的可能性。目前监察机关尚缺少这方面的规定。
    二、进一步加强行政监察工作的对策建议
    切实发挥行政监察职能，进一步加强行政监察工作，既要解决思想认识问题，树立两项职能并重的观念，又必须采取有力措施解决管理体制、工作机制和工作方法上的问题，解决这些问题更带有根本性。根据党中央和中央纪委、监察部关于发挥纪检监察两项职能的要求，针对行政监察工作中的一些突出问题，从现行体制的实际情况和可行性出发，目前应从以下几个方面加强行政监察工作。
    (一)加强对行政监察工作的领导
    加强对行政监察工作的领导必须有可靠的组织保证，完善相应的制度。
    一是健全行政监察领导班子。对目前行政监察领导班子仍未配齐的，要限期配齐。行政监察机关的党员副职领导人员尚未进入纪委常委班子的，要尽快按照程序进入。行政监察正职领导人员在纪委副书记中排名靠后的，应按照尉健行同志l994年8月26日在“进一步发挥纪检监察两项职能工作会议”上的讲话精神，抓紧调整，使行政监察正职领导人员担任纪委第一副书记，协助书记抓全面工作，便于在行政监察工作方面向政府全面负责。行政监察副职领导人员除按纪委常委会分工向常委会负责外，还要强调按照行政首长负责制的要求，向行政监察正职领导人负责。要建立规范的监察厅、局长办公会制度，明确监察厅、局长办公会与纪委常委会的分工。无行政监察领导职务的纪委领导人员分管的监察事项，在提交纪委常委会讨论前，应先提交监察厅、局长办公会讨论，确须提交常委会讨论的，由监察厅、局长办公会研究后提交，以便于发挥行政监察领导班子对行政监察工作的领导作用。
    二是完善监察机关对政府负责和接受人大及其常委会监督的相关制度。要总结和完善监察机关向政府和人大及其常委会请示汇报工作的做法，鼓励各地监察机关在这方面进行总结和探索，制定相应的规范性文件，逐渐形成制度，使监察机关接受政府的领导和人大及其常委会的监督更加规范。为确保监察机关负责人列席政府有关会议的法律规定得到有效执行，可由各地制定具体的实施办法，在实践中通过探索逐步完善。
    (二)依法规范行政监察工作
    监察机关必须按照《行政监察法》的要求，严格规范行政监察工作，切实做到依法监察。
    一是明确界定行政监察主体。可以考虑采取两种方式：  一种是赋予纪检监察机关所有工作人员包括领导人员两种职务，在任命其行政监察职务的同时任命其相应的纪检职务，反之任命其纪检职务的同时任命其相应的行政监察职务，使每个人员既履行两种职能，又承担两种法律责任。另一种是如果不能同时任命两种职务，就应依据所任命的职务行使职权，承担相应的法律责任，使每个工作人员的职权与责任相对应。此外，在执行“两规”、“两指”等一定执法场合，需要对纪检与监察的主体加以区分。
    二是严格履行法定行政监察职能。行政监察职能是一项完整的职能，必须全面履行，不可偏废。应把全面、准确地履行行政监察职能，作为加强廉政建设和反腐败工作的一项治本之策，认真对待。当前要对《行政监察法》已有明确规定，但实际工作中又未很好履行的职能，作为加强行政监察工作的重点，认真抓好落实。一要依法对本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示是否违反法律、法规或者国家政策进行监察，认真行使对行政机关抽象行政行为的监督权。二要把监察同行政管理结合起来，加大行政效能监察的力度。围绕健全行政机关管理制度，堵塞管理漏洞，改进工作作风，提高办事效率，增强办事的公开性等，推广一些地区和部门开展行政效能监察工作的经验，不断把行政效能监察工作引向深入。三要根据监察机关的基本职能，完善与之相适应的工作方式。应进一步明确，监察机关是监督而不是代替政府各部门履行职责,要健全相关的工作制度，逐步实现行政监察工作方式的法制化。
    (三)调整并充实监察机构
    一是切实落实尉健行同志1994年3月26日会议讲话中关于各省、自治区、直辖市的纪检监察机关要设立监察综合室的精神，对尚未设立监察综合室的，规定限期设立。建议地级纪检监察机关从实际情况出发，逐步设立监察综合室。
    二是对派出机构的领导体制进行改革，切实发挥派出机构的作用。可以考虑采取以下措施：对派出机构实行统一管理，垂直领导。必要时可根据形势和任务的需要，对派出机构的工作人员集中使用，以保证重点任务的完成；也可组成若干大的派出巡视机构，对重点地区或部门进行巡视监察。针对目前乡、镇、街道一级政府机关行政监察对象较多，违纪违法问题较为突出，其监察机构设置无法律规定，很不规范的实际情况，建议在乡、镇、街道适当增加行政监察派出机构的人员编制。
    三是明确纪检监察机关内部有关机构，负责对《行政监察法》贯彻实施情况进行监督检查。为保证《行政监察法》的贯彻实施，应明确有关机构负责对《行政监察法》的实施情况进行监督检查，并及时将检查情况向人大常委会和政府报告，为落实《行政监察法》提供可靠的组织保证。
   （四）以与时俱进的精神加强行政监察工作。
    要认真研究国内国际形势的重大变化，分析把握腐败变化的特点和规律，随着我国改革开放的深入和加入WTO，政府管理体制、管理职能与管理方式的变革进程加快，新的形势和任务对行政监察工作提出了新的更高的要求。在合署体制下确保行政监察职能得到有效发挥，是各级纪检监察机关在新形势下面临的一个重要课题。要坚持解放思想，实事求是，认真贯彻落实《行政监察法》，在深入实践的基础上，不断总结和探索，逐步完善具有中国特色的行政监察制度。